Педагогические науки/4.Стратегические направления реформирования системы образования
К.п.н. Ладнушкина Н.М.
Федеральной службы по надзору в сфере
образования и науки, Россия
Формирование
федерально-региональной системы по контролю и надзору в сфере образования
Одним из направлений реформирования системы образования является
обеспечение государственного контроля (надзора) в области образования на основе выстраивания эффективной
федерально – региональной системы контроля и
надзора.
Формирование федерально-региональной
системы контроля и надзора стало
возможно после передачи полномочий Российской Федерации в
области образования для осуществления органам государственной власти субъектов
России с 1 января 2009 года Федеральным законом от 29.12.2006 №
258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»[3].
В системе образования никогда не функционировали территориальные
органы, поэтому передача полномочий означает, что в области образования появилась возможность выстраивания целостной
федерально-региональной системы, которая будет реализовывать единый подход к
проведению надзора и контроля.
Существенно
важным вопросом при организации деятельности регионов по реализации полномочий
по надзору и контролю в сфере образования является системная организация этой
деятельности в рамках определенной модели, учитывающей многообразие факторов и
требований к службе надзора и контроля, ее построению, функциональной
направленности, системе связей с другими региональными и федеральными
организациями и службами, имеющими отношение и интересы в сфере образования.
При этом следует учитывать, что общие федеральные концептуальные подходы в
данном вопросе изначально содержали в себе признание целесообразности
построения контрольно-надзорной службы на всех уровнях как независимой от
ведомственных структур управления образованием. Это в полной мере соответствует
базовым условиям проведения административной реформы, разделению полномочий стратегического
планирования и управления, реализации принятых направлений развития и контроля
исполнения принятых решений.
Вместе с тем, законодательно определение
структуры органа исполнительной власти находится в компетенции субъекта Российской
Федерации. Их непосредственной
правовой основой являются: в
республиках - конституции, а в областях и краях - уставы.
В связи с этим во
всех регионах были созданы собственные системы контроля и надзора, отличающиеся
разнообразием форм и количественным составом. Для формирования региональных структур,
осуществляющих переданные полномочия в области образования, федеральным органом
исполнительной власти было предложено несколько типов моделей формирования
органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего
функции по контролю и надзору в сфере образования.
Такой подход предполагает активную роль
регионов в создании структур (органов), исполняющих функции по надзору и
контролю в сфере образования.
На выбор той или иной модели
оказывают влияние различные условия и факторы, присущие регионам: традиции в организации управления
образованием, особенности построения сети образовательных учреждений, условия и
оплата труда в регионе и т.п.
Анализ материалов, поступивших в
Рособрнадзор по вопросу согласования: структуры органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которые возлагаются
полномочия Российской Федерации в сфере образования, передаваемые для
осуществления субъектам Российской Федерации, показывает, что в основном в
регионах проведена работа по изменению внутренних структур органов управления
образованием с целью выделения специализированных структурных
подразделений, выполняющих контрольно-надзорную деятельность. Всего ряд
субъектов Российской Федерации создали органы исполнительной власти,
находящиеся в ведении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(или его заместителя).
Органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия в сфере
образования, делятся на две группы:
– структурные
подразделения органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере
образования (министерств, департаментов) – 64 субъекта Российской Федерации – 78 %;
– самостоятельные органы
исполнительной власти, осуществляющие переданные
полномочия, – 18 субъектов
Российской Федерации – 22 %.
Рис.1. Характеристика структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия на 31.12.2009
Как видно из диаграммы, в большей части субъектов Российской Федерации (более 3/4
от общего количества субъектов) переданные полномочия исполняются структурными подразделениями органов исполнительной власти,
а не самостоятельными органами. Это
связано, прежде всего, с тем, что формирование органов, осуществляющих
переданные полномочия в области образования, проводилось на базе существовавших
в субъектах Российской Федерации органов исполнительной власти и это позволило
снять проблемы организационного характера, а также сэкономить средства. Для самостоятельных органов это был этап их
становления с большим объемом организационных задач.
В 2010 году в ряде субъектов Российской
Федерации продолжился процесс определения структур органов исполнительной
власти, осуществляющих переданные полномочия.
Модели осуществления
переданных полномочий Российской Федерации в области образования на 31 декабря
2010 года представлены на рисунке 2.
Рис. 2. Характеристика структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия на 31.12.2010
В настоящее время можно
констатировать, что:
- структура органов, осуществляющих
функции по контролю и надзору в сфере образования в субъектах Российской Федерации, выполнение ими данных функций, не имеет
единообразия;
- наблюдается дублирование функций
надзора и контроля в сфере образования в деятельности различных органов исполнительной власти;
- отсутствуют достаточно четкие
нормы и нормативы численности государственных служащих органов надзора и контроля в
сфере образования.
Исходя
из необходимости поддержания единообразия в деятельности органов системы
надзора и контроля в сфере образования, целесообразно упорядочить уже существующие структуры
органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, в обязанности которых входит
исполнение полномочий по надзору и контролю в сфере образования, а также привести в соответствие подходы к
определению штатной численности государственных служащих данных органов,
которая лежит в основе определения субвенций из федерального бюджета,
необходимых для финансирования деятельности этих органов.
Независимо от того, какую модель избрали органы
государственной власти субъектов Российской Федерации для органов
исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия, они всё равно
включаются в федерально-региональную систему контроля и надзора в области
образования. Это обусловлено законодательно в статье 28.1 Закона Российской
Федерации «Об образовании», согласно которой федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий функции по контролю
и надзору в сфере образования (Рособрнадзор), осуществляет надзор за нормативно-правовым
регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов
Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, и контроль и надзор за полнотой и качеством
осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации
переданных полномочий с правом проведения проверок соответствующих органов
государственной власти субъектов Российской Федерации [1].
Также федеральный орган исполнительной власти издает
методические рекомендации и обязательные для исполнения инструктивные материалы
по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
переданных полномочий, устанавливает требования к содержанию и формам отчетности, а также порядок представления
отчетности об осуществлении переданных полномочий [2].
В совокупности эти полномочия позволяют обеспечить
единство требований для органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, осуществляющих переданные полномочия, при проведении контроля и
надзора в области образования, а, следовательно, и повышение эффективности
контрольно-надзорной деятельности. Отражение взаимодействия всех структур на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях нашло в модели
федерально-региональной системы контроля и надзора в области образовании (рис.3).
Рис.3. Модель федерально-региональной системы
контроля и надзора в области образования.
Государственный
контроль (надзор) в области образования призван обеспечить соблюдение
законодательства в области образования,
защиту прав граждан на образование. Эффективность его будет высока при
четком взаимодействии на всех уровнях (федеральном, региональном,
муниципальном) и при наличии единства
требований при его осуществлении. Пока же отсутствие единообразия в органах
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия
Российской Федерации в области образования, переданные на уровень субъектов, а
также недостаточное нормативно-правовое обеспечение контрольно-надзорной
деятельности на федеральном уровне создают определенные трудности в
выстраивании взаимоотношений между органами исполнительной власти,
осуществляющими контроль и надзор в
области образования, а также с органами
исполнительной власти, осуществляющими управление в области образования. Но
бесспорным остается тот факт, что формирование федерально-региональной системы
контроля и надзора в области образования способствует созданию единого
правового пространства, обеспечивающего соблюдения прав граждан на образование,
их социальных гарантий.
Литература
1."Об образовании": Закон Российской
Федерации от 10 июля 1992 г. №3266-1 // [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru/popular/edu/
2.О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения
полномочий: федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ //[Электронный ресурс]:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103229
3.О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294–ФЗ// //
[Электронный ресурс]:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103289