Право / Предпринимательское и банковское право

К.ю.н. Ермолова О.Н., к.ю.н. Шварц Л.В.

Саратовская государственная юридическая академия, Россия

Конституционное обеспечение права

на осуществление предпринимательской деятельности

Конституция Российской Федерации закрепляет ряд основополагающих принципов в сфере обеспечения права на осуществление предпринимательской деятельности, в числе которых следует назвать принцип свободы осуществления предпринимательской деятельности, многообразия и юридического равенства форм собственности, а также единства экономического пространства на территории российского государства.

Согласно п. 1 ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Этот тезис анализируется первым, поскольку он единственный называет субъекта предпринимательской деятельности посредством использования термина «каждый».

В правовой литературе указывается, что данный термин используется в анализируемой статье в широком значении, включая в себя граждан России, иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, юридические лица, предпринимателей. Основанием для подобных выводов послужило определение Конституционного Суда от 1 марта 2001 г. № 67-О, в котором к числу объединений (юридических лиц), обладающих по своей правовой природе правом на занятие предпринимательской деятельностью, отнесены акционерные общества и иные хозяйственные товарищества и общества. Определением Конституционного Суда от 6 декабря 2001 г. № 310-О эта правовая позиция была распространена на любых субъектов любых форм собственности.

При буквальном толковании Конституции РФ название раздела – «Права и свободы человека и гражданина» - не позволяет широко трактовать термин «каждый», только как каждый человек и гражданин.
Основы же правового положения юридических лиц в Основном Законе РФ не получили никакого закрепления. Конституция определяет правовой статус и регламентирует отношения только между человеком (гражданином) и государством / местным самоуправлением. Гражданам предоставлено право на объединение, правовой статус которого не ясен из норм Конституции. В отдельных положениях называются виды объединений и подразумевается их самостоятельное существование, отличное от граждан и властных структур. Так, общественные объединения равны перед законом, свобода деятельности общественных объединений гарантируется (ст. 13, 30); религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14).

Принцип многообразия и юридического равенства форм собственности закрепляется в ряде статей Конституции РФ (ст. 9, 34, 35, 36), прежде всего в ст. 8, согласно которой в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Провозглашение в Конституции РФ частной, публичной и иных форм собственности характеризует экономические, а не юридические категории, следовательно, сам принцип тоже носит экономический, а не юридический характер. Частная форма собственности в конституционном понимании является общим, собирательным понятием для присвоения (собственности) любых частных (негосударственных, непубличных) лиц, в этом смысле противостоящим публичному присвоению (государственной и муниципальной собственности). Данная точка зрения получила достаточно широкое распространение в теории права.

Конституция РФ провозглашает принцип единства экономического пространства на территории российского государства (ст. 8 Конституции РФ). Под единством экономического пространства понимается, как правило, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Согласно такому пониманию не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Ни федеральные органы исполнительной власти, ни органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ни органы местного самоуправления не вправе вводить такие ограничения по собственной инициативе.

В широком понимании единство экономического пространства охватывает единство рынка: свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу законной экономической деятельности на территории всей России и недопущение деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, но также свободное перемещение рабочей силы.

На наш взгляд, текст Конституции не позволяет толковать единство экономического пространства как свободу перемещения товаров в связи с тем, что данные словосочетания перечисляются через запятую в списке прочих гарантий, указанных в ст. 8 Основного Закона.

В русском языке слово «единство» имеет несколько значений. В данном случае подразумевается «цельность, сплоченность». Цельность – то же, что целостность, т.е. единство, неразделенность. Как представляется, цельность / единство подразумевает количественную множественность однородных элементов, т.е. характеризующихся сходными / аналогичными качественными характеристиками (количественная множественность, объединенная единым качеством).

В этой связи неверно отождествление единства и свободы перемещения, с одной стороны, а также экономического пространства и товаров, услуг, финансовых средств, с другой. Подтверждением этой логики служат положения международных соглашений. Так, договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 г.) единым экономическим пространством называет пространство, состоящее из территорий стран-участниц Договора, на котором функционируют однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных правовых норм, существует единая инфраструктура и проводится согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика, обеспечивающие свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы;

В Соглашении о формировании Единого экономического пространства (Ялта, 19 сентября 2003 г.) под Единым экономическим пространством понимается экономическое пространство, объединяющее таможенные территории Сторон, на котором функционируют механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах, обеспечивающих свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы, и проводится единая внешнеторговая и согласованная, в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономической стабильности, налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика.

В анализируемых дефинициях термин пространство явно определяется через количественную множественность качественно однородных элементов. Термин пространство выражается посредством базовой категории «территории» и надстроечных элементов, присущих этой территории – механизмов регулирования экономики. Ни о каком единстве не может идти речь, если объединять различные пространства (т.е. территории) с различными правовыми режимами экономических отношений.

Данный анализ подводит к выводу, что принцип, закрепленный в российской Конституции, также подразумевает объединение нескольких элементов. Вероятнее всего, имеются в виду территории субъектов Российской Федерации и более мелкие территории муниципальных образований. На этих территориях правовые механизмы регулирования экономических отношений могли бы различаться, поскольку Конституцией РФ к компетенции РФ отнесено лишь установление правовых основ единого рынка (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ). Однако в силу того, что гражданское законодательство, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы также являются исключительной компетенцией РФ, существование «неединого» рынка априори исключается.

В связи с этим, отметим, что вопрос разграничения полномочий власти и управления всех уровней является значимым для реализации экономического механизма федеративных отношений.

Применительно к предпринимательской деятельности и в целом экономике в условиях рынка основную роль в регулировании возникающих в этих сферах отношений играет гражданское законодательство, которое является единым, несмотря на регулирование им как частных, так и публичных отношений. Речь идет о предоставлении Российской Федерации исключительного полномочия по регулированию гражданских отношений. Однако, в юридической литературе часто высказывается мнение о том, что в нынешних условиях, как и в обозримой перспективе, обойтись без появления норм гражданского права на региональном уровне просто.

На наш взгляд, нет никаких оснований для отступления от принципов распределения компетенции, зафиксированных в Конституции РФ. Основные законодательные полномочия в сфере экономической деятельности должны быть отнесены к компетенции федерального центра.

Возможно, это ограничивает нормотворческие полномочия субъектов РФ, однако нормотворчество – только один из способов воздействия на экономические отношения. И в этом смысле регионы обладают важными функциями в сфере обеспечения экономической, прежде всего предпринимательской, деятельности. К ним относится: контроль за соблюдением всеми участниками предпринимательской деятельности «правил игры»; организация доступа к экономической деятельности любому субъекту; реализация интересов субъектов РФ в получении экономических благ, необходимых для функционирования органов власти субъекта; поддержание сфер экономики и отдельных производств, важных для экономического, социального и политического развития субъекта РФ и т.д.

Регионам также предоставлено право осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения.

Принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов требует учета интересов Российской Федерации её субъектами при принятии своих нормативных правовых актов по предметам совместного ведения. Поэтому субъект Федерации, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместного ведения, в определенной степени рискует, так как впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе.

Высказывается даже мнение, что от «опережающего законотворчества» субъекта Федерации в сфере совместного ведения следует отказаться, так как это противоречит части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Подобные предложения поступили от ряда субъектов Федерации в Комиссию при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако это неверно, поскольку отсутствие по предмету совместного ведения федерального закона не должно лишать субъект Федерации права, а также отменять его обязанность осуществлять по данным вопросам собственное правовое регулирование. В отсутствие федеральных законов любые нормативные акты субъекта Федерации находятся «в соответствии с ними» – если только не противоречат Конституции РФ. Отменив «опережающее законотворчество» субъектов, мы бы снизили соревновательность внутри Федерации, что сделало бы ее заведомо неконкурентноспособной.

Другим – кроме «опережающего законотворчества» – правовым средством восполнения пробелов в правовом регулировании для субъектов Федерации служит использование права законодательной инициативы на федеральном уровне, позволяющее им участвовать в совершенствовании федерального законодательства. Здесь также действует принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также принцип равенства субъектов Федерации: чтобы провести «свой» закон, представители субъекта-инициатора должны убедить парламент в том, что он отвечает интересам других субъектов и всего государства.

Таким образом, по предметам совместного ведения федеральные органы государственной власти осуществляют основную массу регулятивных полномочий, исходя из того, что федеральным регулированием должны «перекрываться» все предметы совместного ведения. Глубину такого регулирования должен определять сам федеральный законодатель, руководствуясь принципом «разумной сдержанности», согласно которому он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект Российской Федерации. Это позволит повысить самостоятельность субъектов РФ, особенно при регулировании тех полномочий, которые должны финансироваться за счет их бюджетов.

С этой целью требуется законодательно закрепить принцип субсидиарности, согласно которому полномочия должны осуществляться на том уровне власти, где это дает наибольший эффект. При этом возможности правового воздействия на экономические отношения должны быть по общему правилу равными для соответственно регионов, муниципальных образований одного уровня, однотипных хозяйствующих субъектов.

Так, например, система межбюджетных отношений разорвана: сначала на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе – между субъектом Федерации и органами местного самоуправления. То есть нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.

Выходом могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне Федерация – субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации – муниципальное образование, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития муниципального образования. Из статуса рекомендаций эти принципы должны быть переведены в статус федерального закона. Без аккумуляции на федеральном уровне функций учета и функций контроля нельзя добиться единообразия правоприменительной практики и соблюдения норм отношений собственности, поставить территориальные органы на службу государственным интересам, устранить административные барьеры.

Существенно прояснило бы ситуацию принятие федеральных Основ законодательства, которые предоставят возможность разграничить полномочия и компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов в реализации совместных предметов ведения, а также устранят противоречия и обеспечат оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства.

Обрисованное положение вещей позволяет сделать вывод о том, что проблема состоит не в отсутствии разграничения полномочий, а в уровне соответствия сложившегося разграничения полномочий конституционным принципам и практическим потребностям российского общества. Тем более, что правовое регулирование экономических отношений в России сверхдинамично, а само единство гражданского законодательства скорее цель, чем сложившаяся реальность.