Ерджанов Т.К., кандидат юридических наук,
DPh, доцент кафедры МП
КазНУ им. аль-Фараби
Новые тенденции в
практике Европейского суда по правам человека
Появление института международной судебной юрисдикции затронуло один из
фундаментальных принципов современного международного права – принцип
невмешательства во внутренние дела государств. Фактически, признавая право
международных судебных органов выносить окончательные решения по отдельным
спорам и ситуациям, государства передают им часть своих юрисдикционных
полномочий. При этом речь идет не только о признании правовых оценок, данных
международными судами, но и о безусловном выполнении их решений, даже если они
не устраивают государство или противоречат его собственным законам.
Наиболее серьезные коррективы в принцип невмешательства вносит, на наш
взгляд, деятельность Европейского Суда по правам человека – уникального
наднационального механизма для рассмотрения индивидуальных жалоб. Европейская
Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, учредившая ЕСПЧ,
сделала возможной неслыханную ранее ситуацию: «индивид против государства»,
причем последнее не имеет в этом споре каких-то заведомых преимуществ, потому
что обе стороны наделены практически равными процессуальными правами.
До 2004 года деятельность Суда не затрагивала суверенитет
государств-участников Конвенции в сколько-нибудь существенной степени.
Разумеется, были решения, которые государства воспринимали крайне болезненно,
однако такие решения никогда не выходили за рамки конкретного дела, что
существенно облегчало процедуру их исполнения. Даже то обстоятельство, что
любое постановление ЕСПЧ имеет прецедентный характер и отражает правовую
позицию Суда по всем аналогичным случаям, не влияло на право государств
продолжать ту практику, которая привела к нарушению Конвенции.
Однако с 2004 года ситуация резко поменялось. Это связано с тем, что 12 мая 2004 г. Комитет
Министров Совета Европы, надзирающий, в силу статьи 46 Конвенции за исполнением
постановлений Европейского Суда, принял Резолюцию 2004(3). Согласно этой
Резолюции, Суд получил право вынесения так называемых «пилотных постановлений».
Что такое пилотное постановление? Это решение ЕСПЧ, вынесенное по конкретному
делу, в котором Суд фиксирует наличие в законодательстве и практике государства
структурной проблемы и источник этой проблемы, а также дает государству
рекомендации по ее устранению. Вынесение пилотного постановления возможно в тех
случаях, когда Суд видит регулярно (многократно) повторяющееся нарушение,
которое не может уже считаться следствием каких-то единичных и случайных сбоев
в работе государственных институтов. Иными словами, ЕСПЧ получил право не
просто присуждать заявителю материальную компенсацию, но и указывать
государству на ряд позитивных шагов, необходимых для исправления сложившейся
ситуации. На практике это означает, что ЕСПЧ с 2004 года имеет возможность
вторгаться в «святая святых» каждого государства-участника – его
законодательную политику и административную практику, причем неисполнение
пилотного постановления грозит государствам серьезными санкциями.
Необходимость развития
института пилотных постановлений была продиктована целым рядом причин, среди
которых главная – это перегруженность Суда однотипными жалобами
(«жалобами-клонами»), значительная часть которых приходится на наиболее
«проблемные» государства – Турцию, Россию, Польшу и некоторые другие. Для
ускорения процедуры рассмотрения жалоб огромное значение имеет то
обстоятельство, что дела, по которым приняты пилотные постановления, позволяют
в дальнейшем решать аналогичные жалобы в упрощенном порядке. Но нас интересует
другое – как именно институт пилотных постановлений соотносится с принципом
невмешательства во внутренние дела.
Одними из первых «жертв»
пилотных постановлений стали Польша и Италия. В деле «Брониовский против
Польши» (Broniowski v. Poland, G.C. no. 31443/96; постановления от 22 июня 2004
года и от 28 сентября 2005 года) Суд рассматривал жалобу заявителя о праве на
материальную компенсацию за собственность, находящуюся на отошедших после войны
к СССР прилегающих к р. Буг территориях и утраченную большим числом
репатриантов. В своих решениях суд установил, что власти Польши нарушили право
заявителя, гарантированное статьей 1 Первого дополнительного Протокола к
Конвенции – право на беспрепятственное пользование имуществом. При этом Суд
указал:
«Выводы Суда имеют своим
следствием констатацию того, что нарушение права заявителя, гарантированного
статьей 1 Протокола 1, имеет своей первопричиной масштабную проблему как результат дисфункционирования польского
законодательства и административной практики, которое затронуло и в будущем
может затронуть большое число граждан[1].
Неоправданное препятствие на пути использования заявителем своего «права на
уважение собственности» не было вызвано ни единичным инцидентом, ни особым
развитием событий в данном конкретном случае; оно является результатом
административной практики и регламентирования со стороны властей в отношении
обозначенной категории граждан, а именно истцов, чья собственность была
оставлена в районе р. Буг.
Суд заключает, что факты
данного дела выявляют наличие в правовом порядке Польши функционального сбоя, в
результате которого отдельная категория частных лиц была лишена в прошлом или
продолжает быть лишенной права на уважение своей собственности. Он также
считает, что пробелы в законодательстве и внутренней практике, выявленные в
частном случае данного заявителя, могут вызвать в будущем многочисленные
обоснованные жалобы».
Последнее замечание Суда
было связано с тем, что на момент вынесения решения по делу в ЕСПЧ были
зарегистрированы 167 аналогичных жалоб от польских граждан. В связи с этим Суд
указал:
«…учитывая
констатацию ситуации структурного характера, Суд считает, что безусловно
требуется принятие мер общего характера на национальном уровне во исполнение
данного постановления, мер, которые должны учесть интересы многих
заинтересованных лиц. В особенности, принимаемые меры должны иметь своим
свойством исправление функциональных сбоев[2],
— как это вытекает из констатации Судом нарушения, — таким образом, чтобы
созданная Конвенцией система не была перегружена большим числом жалоб, имеющих
ту же причину».
В резолютивной части
постановления Суд постановил:
«3. …констатируемое выше
нарушение является результатом структурной проблемы, связанной с дисфункицонированием
национального законодательства и внутренней практики, вызванным отсутствием
эффективного механизма, имеющего целью обеспечить «право на выплату
компенсации» истцов, чья собственность была оставлена в районе р. Буг.
4. Постановил, что государство-ответчик должно гарантировать,
путем принятия законодательных мер и создания соответствующих административных
процедур, с целью обеспечения указанного имущественного права для других истцов,
чья собственность была оставлена в районе р. Буг, либо предоставить им от
своего лица, эквивалентное возмещение согласно принципам защиты имущественных
прав, закрепленных в статье 1 Протокола №1.»
Таким образом, в решении по делу Брониовский против Польши польским
властям было предложено не только восстановить справедливость по отношению к
заявителю, но и принять целый ряд законодательных мер и административных
процедур с тем, чтобы решить системную проблему и гарантировать права целой
категории граждан.
Помимо описанного дела, Польша столкнулась с пилотным постановлением в
деле «Хюттен-Шапска
против Польши» (Hutten Czapska v. Poland, № 35014/97, Judgment G.C. 19 June
2006), в котором рассматривался вопрос о соответствии статье 1 Первого
протокола польского законодательства о сдаче жилья внаем. ЕСПЧ установил, что
законодательно закрепленная практика ограничения верхнего предела арендной
платы за жилье, а также возложения на собственника всех расходов по его
содержанию не соответствует Конвенции (право на беспрепятственное пользование
имуществом). В связи с этим в резолютивной части постановления суд отметил:
«3. …констатируемое выше
нарушение является результатом структурной проблемы, связанной с дисфункцией
внутреннего законодательства, которое:
а) налагало и продолжает
налагать ограничения на права собственников, в частности, в том, что содержит
не соответствующие установленным требованиям положения о фиксации арендной
платы;
б) не предусматривало и
не предусматривает до сих пор процедуры или механизма, позволяющего владельцам
компенсировать потери, понесенные по содержанию их собственности в порядке.
4. Постановил, что, с
целью положить конец выявленному структурному нарушению, государство-ответчик
должно предусмотреть в своем внутреннем правовом порядке законодательные и/или
другие меры, имеющие целью создание механизма, обеспечивающего справедливое
равновесие между интересами собственников, в частности, дав им возможность
извлекать прибыль из своей собственности, и общим коллективным интересом,
согласно нормам о защите прав собственности, закрепленным в Конвенции».
В деле «Сейдович против
Италии» (Sejdovic c. Italie, no. 56581/00; постановление от 1 марта 2006 года)
Суд подверг критике отсутствие в итальянском законодательстве эффективных
гарантий пересмотра судебного решения в случае экстрадиции в Италию осужденного.
Иными словами, было зафиксировано, что права заявителя (заочно приговоренного к
22 годам лишения свободы) были нарушены не в результате единичной ошибки в
административных процедурах, а в следствие несовершенства итальянских законов.
Поэтому итальянским властям пришлось в срочном порядке пересматривать свое
уголовно-процессуальное законодательство в соответствующей части.
Аналогичные по своему
значению пилотные постановления были приняты и в отношении других государств-участников
Конвенции 1950 года: Lukenda v. Slovenia, Judgment 6 October 2005; Tekin Yildiz
v. Turkey, Judgment 10 November 2005 и т.п.
Не обошли стороной
пилотные постановления ЕСПЧ и Российскую Федерацию. На наш взгляд, такие
решения Суда долны быть предметом особенно пристального внимания казахстанских
юристов, так как правовые системы Казахстана и России имеют много общего.
Соответственно, на примере вынесенных против Российской Федерации пилотных
постановлений можно делать выводы о соответствии отдельных норм казахстанского
законодательства международной модели прав человека.
К настоящему моменту в
отношении России принято два пилотных постановления: по делу «Бурдов против
Российской Федерации» (Burdov v. Russia
(N 2) N 33509/04; постановление от 15 января 2009 года) и «Ананьев и другие
против России» (№№ 42525/07 и 60800/08; постановление от 10 января 2012 года).
В первом из этих дел (касалось длительного неисполнения судебных решений
о денежных компенсациях) ЕСПЧ зафиксировал, что «нарушения, установленные
настоящим Постановлением, не были вызваны изолированным происшествием и не
объясняются особым стечением обстоятельств в данном деле, но были следствием
обычных недостатков и/или административного поведения властей при исполнении
вступивших в силу решений о взыскании денежных выплат с государственных органов».
Обосновав таким образом необходимость вынесения по делу пилотного
постановления, Суд далее в своем решении указал: «…государство-ответчик должно
ввести средство правовой защиты, которое обеспечивает действительно эффективное
возмещение для нарушений Конвенции в связи с длительным неисполнением судебных
решений, вынесенных против государства или его органов. Такое средство правовой
защиты должно соответствовать конвенционным принципам, в частности,
установленным в настоящем Постановлении, и оно должно быть введено в течение
шести месяцев с даты вступления в силу настоящего Постановления».
Одновременно в решении по делу «Бурдов против Российской Федерации» ЕСПЧ
постановил приостановить рассмотрение аналогичных жалоб против России на срок в
один год, давая тем самым российским властям самим решить соответствующую
проблему.
В деле «Ананьев и другие против России» была затронута давняя проблема
неудовлетворительных условий содержания заключенных в российских тюрьмах. По
мнению Суда, данная практика неоднократно нарушала статью 3 Конвенции (запрет
пыток и недопустимого обращения); об этом, в частности, свидетельствуют более
80 ранее вынесенных против России постановлений. В связи с этим ЕСПЧ заключил, что
проблема бесчеловечных условий содержания в российских СИЗО имеет структурную
природу. Что касается сделанных в адрес государства-ответчика рекомендаций, то
часть из них касается немедленного улучшения материальных условий содержания
под стражей. Здесь улучшение доступа к дневному свету, увеличение количества
банных дней и т.п. Но другая часть рекомендаций затрагивает ряд фундаментальных
основ уголовно-процессуальной практики страны. Речь идет о мерах, которые
призваны бороться с перенаселенностью СИЗО и включают в себя отказ от практики
почти автоматического удовлетворения судами ходатайств следствия о взятии
подозреваемых и обвиняемых под стражу, уменьшение длительности содержания под
стражей, закрепление максимального лимита наполняемости для каждого СИЗО (с
соблюдением нормы не менее 4 кв. м на человека) и т.д. ЕСПЧ указал, что необходимо
ограничить применение содержания под стражей самыми серьезными делами о
насильственных преступлениях, а начальникам СИЗО предоставить право отказываться
принимать заключенных, если это приведет к превышению лимита.
Таким образом, решение по конкретному делу будет иметь для Российской
Федерации далеко идущие последствия. Мы вновь сталкиваемся с ситуацией, когда
международный орган принуждает государство корректировать свое внутреннее
законодательство. На наш взгляд, такая практика свидетельствует о необходимости
серьезного пересмотра правового содержания принципа невмешательства в
современных условиях.
Надо сказать, что в известном смысле вмешательство представляют собой не
только пилотные постановления ЕСПЧ, но и вообще любые его решения. Не следует забывать,
что суд с огромным уважением относится к собственной прецедентной практике,
поэтому каждое решение – это своего рода сигнал государству-ответчику, что в
будущем подобные дела будут решаться аналогичным образом.
В этой связи имеет смысл
упомянуть еще два решения ЕСПЧ, которые по своим последствиям также способны
«взорвать» правовые институты некоторых государств. Первое решение было
вынесено по делу «Маркин против Российской Федерации» (жалоба N 59502/00;
постановление от 30 марта 2006 года) и пошатнула казавшуюся незыблемой норму
российского законодательства о том, что правом на отпуск по уходу за ребенком
обладают только женщины-военнослужащие, но не мужчины. Суд счел, что такая
практика нарушает статью 8 Конвенции – право на уважение личной и семейной
жизни. Это решение вызвало бурю негодования в самой России, высказывались даже
мнения о пересмотре вопроса об участии страны в Конвенции 1950 года. Однако
деваться некуда: сейчас российским властям необходимо продумывать изменения в
текущее законодательство, чтобы исключить подобные казусы в дальнейшем.
Другое дело – Шальк и
Копф против Австрии (Schalk and Kopf v. Austria, N 30141/04, постановление от
24 июня 2010 года). В этом постановлении ЕСПЧ, хотя и не усмотрел со стороны
австрийских властей нарушения Конвенции в отказе зарегистрировать брак
гомосексуалистов, сформулировал следующую правовую позицию: однополые пары, так
же как и разнополые, могут вступать в стабильные отношения; следовательно, они
находятся в относительно аналогичном положении, что касается необходимости
правового признания их отношений. Иными словами, отношения между
гомосексуалистами признаны, по сути, элементом семейной (даже не личной, а
семейной!) жизни.
Думается, нетрудно
догадаться, какие далеко идущие последствия эта правовая позиция может иметь
для государств, отказывающихся признавать за однополыми парами юридический
статус. Фактически, ЕСПЧ ясно дал понять, что каждое европейское государство
обязано предусмотреть в своей правовой системе если не право на вступление в
однополые браки, то, по крайней мере, какие-то иные формы однополых союзов,
влекущих за собой целый шлейф правовых последствий (наследственные отношения и
т.п.).
Таким образом, сама
правовая природа решений Европейского суда по правам человека такова, что
пределы национального усмотрения государств-участников оказываются существенно
суженными. Присущее Суду эволютивное толкование Конвенции заставляет
государства приспосабливаться к тому видению международной модели прав
человека, которое в данный момент отстаивает ЕСПЧ.
Помимо этого, можно
упомянуть и о Правиле 39 регламента Суда, в соответствии с которым он может
указать государству на предварительные меры, которые следует принять в
интересах сторон или надлежащего осуществления проводимого расследования. На
практике эта норма чаще всего применяется в делах, где оспаривается
правомерность высылки или экстрадиции, причем с каждым годом случаев применения
правила 39 становится все больше. В каждом таком случае государство-участник
обязано приостановить соответствующую процедуру до вынесения Судом
окончательного решения, даже если это противоречит национальному
законодательству. Это также представляет собой специфическое вмешательство во
внутренние дела суверенного государства.
В качестве вывода
необходимо отметить, что институт международной судебной юрисдикции в лице
Европейского Суда по правам человека наделен в настоящее время серьезными
полномочиями, которые в совокупности меняют правовую природу принципа
невмешательства. Государства уже несвободны в выборе тех или иных форм
законодательной и административной практики, так как вынуждены подчиняться
внешним решениям. Если раньше вопрос о механизмах соблюдения международных
обязательств в случае их противоречия национальному праву мог «тонуть» в
аспектах политической целесообразности, то теперь существует целый ряд
международных органов (один из них – ЕСПЧ), способных вторгаться в традиционную
сферу национальных полномочий.