Историко-правовые особенности становления института защиты материнства и детства в Республике Казахстан (1918 - 1941 гг.)

Право/ 1. История государства и права

Минасова Р.Г.

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, аспирантка

АО «КазТрансГаз», юрист

Историко-правовые особенности становления института защиты материнства и детства в Республике Казахстан (1918 - 1941 гг.)

Изучение и понимание современных проблем, особенностей действия новейшего законодательства не возможно без научного анализа истории формирования правового института, учета накопленных знаний, правового опыта. Это касается и проблем законодательного регулирования защиты материнства и детства.

Данный правовой институт прошел длинный исторический путь развития. При этом, большинство ученых правоведов, признавая его комплексный характер, высказывают различные точки зрения относительно истории его возникновения. Одни - относят рождение института защиты материнства и детства к ранним стадиям становления государства, другие – к середине Х1Х в., связывая его с принятием в Европе и России первых законодательных актов о материальной помощи по беременности и родам, введении нескольких видов детских пособий. Третьи – с государственным переворотом в России 1917 г. Полагая, что данный правовой институт формировался по крупицам с принятием первых законодательных уложений, зная, что самые первые представления об особом статусном положении субъектного состава мать и дитя были представлены еще в донаучный период, в рамках основных теологических источников (Ветхий Завет, Новый Завет, Библия, Тора, Коран), считаем возможным рассмотреть национальные особенности становления правового института защиты материнства и детства с момента государственного переворота (1917 г. - 1941 г.) в Казахстане. Следует отметить, что социальная стабильность всегда является залогом функционирования государств. Вероятно именно поэтому, в условиях царящего в тот период политического, экономического хаоса, была предпринята попытка хоть как-то стабилизировать положение. Именно поэтому, уже ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения (прототип современного министерства). На него возлагалось оказание помощи некоторым категориям женщин, несовершеннолетним детям, а также инвалидам и престарелым. В апреле 1918 г. Наркомат государственного призрения был переименован в Наркомат социального обеспечения[1]. Учитывая особенность государственной политики того периода, предполагалось, что первые должности в данном государственном многопрофильном ведомстве должны занимать революционно преданные личности, наиболее известные и грамотные. Так, в Киргизской АССР (ныне Республика Казахстан), на данную должность был назначен Джангильдин Алиби Тогжанович[2], а в России его возглавила A.M. Колонтай. Именно в его ведении в 1918–1920 годах находились детские дома, и на него же были возложены функции по правовой защите детей, ликвидации детской беспризорности, оказанию социальной помощи бесприютным, детям умственно отсталым, калекам, а также по правовой защите многодетных матерей, женщин-инвалидов и т.п[3]. В системе Наркомата социального обеспечения был создан отдел охраны детства. По существу, именно он и решал большинство вопросов, касающихся охраны материнства и детства[4].

Функциональные обязанности данного органа были весьма широкими, но в правовом порядке четко не упорядочены. На него возлагалось решение множества проблем, связанных с защитой материнства и детства, это и обеспеченность материальной помощью женщин, родивших детей, борьба с беспризорностью, которая носила массовый неуправляемый характер, борьба с голодом (известно, что тот период получил название «период голодомора»), борьба с бандитизмом, регулирование и фиксация миграционных процессов и.т.д. В докладе Киргизского наркомсобеса по состоянию на 1.10.1920 г. отмечалась необходимость решения вопросов страхования детей и указывалось на то, что «мировая война и вслед за ней гражданская война, разорившая десятки тысяч семей … оставила без приюта миллионы детей и это ставит перед собесом огромные задачи в деле восстановления и утилизации»[5]. Термины «финансирование, обеспечение», «восстановление ситуации с беспризорностью» и «утилизация беспризорности» наиболее часто встречающиеся в правовых и статистико-отчетных документах того времени[6].

В качестве основополагающего правового принципа уже на тот период, был зафиксирован принцип ответственности государства. Так, идея государственного попечения о детях стала предметом обсуждения первого Всероссийского съезда по охране детства, проходившего 2—8 февраля 1919 г. в Москве. Его участники заключили, что решить задачу защиты детства под силу только самому государству,[7] отмечалось что, основной проблемой, относящейся к вопросам защиты детства, являлась беспризорность.

Позже, в 1920-м году советским государством была проведена административно-управленческая реформа в части решения проблем материнства и детства. Она проводилась также и в регионах. Так, например, Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 26.08.1920 года на основе ликвидированного Киргизского Комиссариата труда и социального обеспечения, преемника краевого отдела при Кирревкоме, создается НКСО Кирг. АССР. В его задачи, помимо общеизвестных, входит устройство специальных инвалидных учреждений, в том числе и для матерей-инвалидов, детей-инвалидов, беспризорных, безнадзорных инвалидов (мастерских, школ, колоний и др.), борьба с нищенством и проституцией[8].

Изучив законодательно-правовой материал, начиная с 1917 года, я бы сделала вывод о том, что серьезные попытки разрешить проблему защиты материнства и детства предпринимались уже на первых этапах построения государственности. В частности, производится фиксация принципа отраслевого разделения в системе управления, заложившего основы, как современного административного права, так и современной отраслевой правовой классификации. Кроме того, законодательно распределяются функциональные обязанности по решению проблем охраны детства между Наркоматами социального обеспечения, просвещения и здравоохранения. Именно данный административно-функциональный раздел следует считать отправной точкой относительной управленческой стабильности. Правда, как показывают документы, данный процесс был серьезно дезорганизован в 1927 г., когда органы социального обеспечения были упразднены и их функции по работе с детьми – инвалидами, были переданы органам здравоохранения и просвещения. Однако позже, через год, это официально было названо дезорганизацией, ошибкой, вызвавшей тяжелое состояние в стране.[9]

В 20-е – 30-е годы разворачивается сеть социальных учреждений для инвалидов, включая женщин-инвалидов и детей-инвалидов. К первому ноября 1920 года их количество было доведено до 1720 (93780 чел.). Детских домов-интернатов насчитывалось 1720, в них было направлено 120600 детей. Развернута сеть учреждений по трудовому обучению инвалидов и опытно-показательных школ на 5000 мест, 170 производственных мастерских на 2500 человек, 14 курсов на 592 человека, 229 учебных мастерских на 5200 человек. За 1931 – 1932 год обучение прошли 45 000 человек, до 40 000 человек обучалось в обществе слепых и 25 000 – обществе глухонемых, открыто четыре техникума и трудовые профтехшколы (данные цифры касались всех федеральных единиц)[10].

26.03.1935 г. состоялось расширенное совместное совещание Наркомсобеса, наркомпроса и др ведомств по вопросу организации в г. Алма-Ате первого дома для детей калек и дома для умственно отсталых детей[11].

Если в части административно – управленческого законодательства ситуация к тому времени приобретает относительно четкие каноны, то в области финансового правового обеспечения положение остается не определенным. При этом, наиболее сложная ситуация складывается именно в структуре Наркомсобеса. Представленные в законодательстве нормы выделения денежных средств на детей-инвалидов, не могли быть подкреплены реально выделяемыми суммами ввиду их полного отсутствия. В таких условиях государственным структурам было предложено самостоятельно изыскивать средства. Интересное, как я думаю, не стандартное правовое решение было принято в связи с этим в Киргизской республике. В ноябре 1922 г. в отчетном докладе НКСО было отмечено, что «в результате тяжелейших условий – постигшего Киргизскую Республику голода, построить обеспечение на началах Государственной субсидии практически не возможно». В связи с этим создаются комитеты Общественной взаимопомощи. Им предоставлялось, с моей точки зрения, беспрецедентное право – производить добровольное и обязательное самообложение крестьян через кооперацию, производить сборы и устанавливать отчисления при товарообмене.[12] Эти финансовые источники перераспределялись «по нужности». Следует отметить, что помощь оказывалась не только в денежной, но и в натуральной форме. Например, из выписки протокола коллегии №14 заседания коллегии Кирнаркомсобеса от 28.01.1933 г. следует: «отпустить для голодающих Чиликской волости за счет Цека помгола из забронированной за ними мануфактуры 500 аршин, из коих 300 аршин саржи и 200 сурового полотна»[13]

Кроме того, постановлением Киргизского Центрального исполнительного комитета Уголовный кодекс Киргизии был дополнен статьями, предусматривающими привлечение к ответственности лиц, совершивших так называемые «национальные преступления». К ним были отнесены кун, барымта, калым, многоженство и др. – то есть то, что традиционно соблюдалось в казахском обществе. В качестве санкции предусматривалась конфискация имущества, полученного за совершение этих действий. В соответствии с инструкцией о порядке использования калымного фонда, принятой НКСО Киргизии в марте 1921г. и утвержденной Советом Народных Комиссаров от 14.04.1921г. все конфискованное калымное имущество передавалось в органы собесов и распределялось комиссией из числа представителей рабкрина, профсоюза и др. официальных представителей среди беднейшего населения, а также пострадавшим от бандитизма, стихийных бедствий, в том числе и детям. Поименованные в Уголовном Кодексе преступления относились к правовым категориям обычного права казахов. Так, Кун являлся одним из основных видов наказания, применяемым в случае убийства или нанесения тяжких телесных повреждений. Он представлял собой выкуп, величина которого зависела от социального статуса потерпевшего и тяжести преступления. Убийство рядового человека наказывалось выплатой 1000 баранов, или 200 лошадей, или 100 верблюдов. За убийство султана, бия, батыра выплата увеличивалась в полтора или два раза. В случае убийства влиятельного султана – правителя назначался семикратный кун. Барымта представляла собой законную процессуальную норму права, совершаемую с ведома бия (судьи), вынесшего судебное решение в отношении ответчика, не желавшего исполнять данное решение, предоставляющее истцу, открыто заявившему о своем намерении силой добиться исполнения решения, право на насильственный угон скота ответчика в пределах заявленного иска. Калым (приданое) – элемент брачно – семейного законодательства, представляющий собой выкуп за невесту.[14] Кроме того, в соответствии с Декретом Совнаркома от 14.05.1921 г. в исключительное распоряжении НКСО в этих же целях передавалось конфискованное по суду в административном порядке имущество, а также имущество бесхозное и вымороченное. Все эти средства перераспределялись и значительная их часть шла на решение вопросов, связанных с защитой материнства и детства. Следует отметить, тот факт, что это, пожалуй, единственный, редкий случай использования национальных особенностей, традиций в правовой регламентации финансового социального обеспечения детей.

Если же говорить о защите матерей, женщин, то следует отметить один, необыкновенно интересный факт. В 1930 году в виде опыта Наркомсобес организовал первый социальный патронаж по борьбе с женской беспризорностью и проституцией. Именно данный орган был назначен опекуном бездомных, беспризорных женщин[15]. В этом же году была проведена первая конференция (съезд) трудоустроенных и патронируемых женщин, именуемый съездом проституток. Делегатки съезда делились мнением об организации социального патронажа, высказывали критические замечания и свои предложения[16]. Данная категория женщин могла претендовать на получение профессии, правда профессиональные пределы были весьма ограничены, это было портняжное, скорняжное, швейное дело и некоторые др. Такие женщины могли претендовать на льготное трудоустройство и некоторые иные льготы.

Таким образом, формирование правовых основ института защиты материнства и детства в Республике Казахстан, прошло необычный, не стандартный путь, затронув каноны многих отраслей права.