НЕГАТИВНІ ТЕНДЕНЦІЇ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ПІДЗА-КОННИХ НОРМАТИВНИХ АКТІВ ЯК ЗАСОБІВ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПУ ЄДНОСТІ Й ДИФЕРЕНЦІАЦІЇ ПРАВОВОГО РЕГУ-ЛЮВАННЯ ТРУДОВИХ ВІДНОСИН

Лавріненко О. В.

кандидат юридичних наук, доцент,

Донецький юридичний інститут МВС України

Негативні тенденції у сфері використання підзаконних нормативних актів як засобів реалізації принципу єдності й диференціації правового регулювання трудових відносин

Слід зазначити, що в сучасній юридичній науці розглядається кілька «формул підзаконності» нормативних актів, як-от: «прийнятий на виконання закону», «прийнятий у межах повноважень, що надані законодавством», «прийнятий на підставі закону». Проте єдиною й універсальною, себто «загальною», для всіх нормативних актів «формулою підзаконності» є «формула» – «на підставі та на виконання закону». Решта з указаних «формул підзаконності», і тут ми солідаризуємося з переконливим підходом М.С. Кельмана та О.Г. Мурашина [1, с. 234], випливають з останньої й не є спеціальними для актів тих чи інших суб’єктів правотворчості. Змістовно чи структурно диференціювати ж базову «формулу підзаконності» – «на підставі та на виконання закону» на дві самостійні частини, як це іноді трапляється в науці, недоцільно, позаяк саме органічна сукупність її елементів (складових) дає необхідний ґрунт для повного уявлення про підзаконність нормативних актів, їхню мету, завдання й місце в системі джерел права загалом та джерел державно-службового законодавства зокрема. Більше того, означена універсальна за характером «формула підзаконнності» – «на підставі та на виконання закону» логічно детермінована цілою низкою ознак самого закону як акту вищої юридичної сили, як-от вища юридична сила й первісність останнього. І тому «на підставі закону» означає «на базі й у суворій відповідності з ним». Ця формула відбиває одну загальну рису змісту підзаконних нормативних актів: вони базуються на законі, а також одну загальну особливість їхньої юридичної сили: вони закону не суперечать. «Формули підзаконності» означають відповідність підзаконних нормативних актів не лише законам, а й іншим актам, що мають більшу юридичну силу. Однак головною вимогою, що висувається до підзаконних актів, є вимога відповідності передусім саме законам – актам вищої юридичної сили, позаяк в іншому разі саме поняття «підзаконність» втрачає своє вирішальне значення. Кожний підзаконний нормативний акт безпосередньо чи опосередковано через акти більш високої юридичної сили, які теж мають відповідати загальній формулі підзаконності, не повинен суперечити актам, що мають вищу юридичну силу. Друга ж частина означеної вище «формули підзаконності» – «на виконання закону» – логічно детермінована насамперед тією обставиною, що що в законі за загальним правилом набувають свого закріплення найбільш значущі, типові й стійкі відносини, підзаконні ж нормативні акти покликані здійснювати більш конкретне, деталізоване правове регулювання. Законодавча діяльність держави підпорядкована меті – закріпити основні правові засади (принципи) і найбільш загальні правові норми, а підзаконні акти – дають змогу «охопити» широке коло різноманітних подробиць, рис, особливостей, зрештою – наявну специфіку, які об’єктивно не можуть бути враховані в межах змісту законодавчого акту (закону). Із цього приводу можна сказати, що «норма права (якщо вона сформульована неказуїстично) – це таке загальне правило, яке обов’язково у своєму застосуванні конкретизується в інших, підпорядкованих цій нормі, правилах. Така норма досить часто не може бути безпосередньо застосована до конкретного життєвого випадку. Вона потребує для цього опосередкування іншими нормами, які також є загальними, але більш конкретизованими правилами. Деталізація й конкретизація норм закону може виражатися як у встановленні окремих норм, так і в прийняти нових нормативних актів, а в ряді випадків і системи таких актів... Конкретизація норм закону в підзаконних нормативних актах дає можливість ураховувати розвиток відносин, що регулюються, і вносити зміни до їхньої регламентації в межах закону» [1, с. 234-235].

Проте, на жаль, підзаконна нормотворчість далеко не завжди свідчить про належну реалізацію зазначеної «формули підзаконності», а навпаки – у ряді випадків дає нам численні приклади вельми суперечливої конкретизації конституційних та інших положень законів – актів вищої юридичної сили. Більше того, у підзаконних нормативних актах час від часу допускається пряме порушення положень закону, його «обхід». Така «деталізація» не гарантує реалізацію законодавчих норм, часто «перекручує» їхній дійсний соціально-юридичний зміст, призводить до падіння престижу права й законності, правового нігілізму та інших негативних наслідків. У зв’язку з тим що такі випадки трапляються досить часто, і втрати, пов’язані із цим, зростають, вельми важливим є з’ясування появи причин таких негативних елементів правосвідомості, вивчення механізму забезпечення підзаконності, ефективності форм конституційного нагляду тощо. І такі спроби, як на нас – цілком обґрунтовані й актуальні здійснюються в як представниками загальної теорії й філософії права, так і фахівцями галузевих юридичних наук[1]. Вітчизняний дослідник В. Маліков, аналізуючи особливості правового регулювання суспільних відносин у сфері громадського порядку та діяльності органів внутрішніх справ із забезпечення останнього, також припускається дослідження такого «болючого» питання, як співвідношення законів як актів вищої юридичної сили та підзаконних актів, у тому числі відомчих, що видаються МВС України[2]. За думкою В. Малікова, «...існування категорії підзаконних актів з достатньою чіткістю виявляється лише в умовах демократичної, правової держави, коли визначальними засадами побудови системи права та системи законодавства реально стають принципи верховенства права і верховенства закону. Поняття «підзаконні акти...» відображає одну загальну ознаку їх змісту – вони базуються на законі, а також одну загальну особливість їх юридичної сили – вони не суперечать закону... Проблеми відомчого регулювання, – наголошує В. Маліков, – уже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Найчастіше ці акти одержують критичні відгуки... Разом із тим положення таких актів складають переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність ОВС у зазначеній сфері суспільних відносин. Закон «Про міліцію», інші законодавчі акти частіше за все визначають їх повноваження лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації просто неможливо. У цьому полягає значення відомчого регулювання... Незважаючи на те що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всіх цих відносин. Те ж саме можна сказати й про нормативні акти Президента та Уряду України. Що ж стосується санкціонування відомчої правотворчості, то в ст. 4 Закону «Про міліцію» нормативні акти МВС України прямо названо серед інших, які є правовою основою діяльності міліції. Звісно, ці акти – підзаконні й повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу юридичну силу. Свого часу, – наголошує В. Маліков, – ужито певних заходів щодо вдосконалення відомчого регулювання, із цією метою запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади. Органи юстиції, на які покладено здійснення державної реєстрації зазначених актів, при цьому контролюють відповідність їх чинному законодавству. Значення державної реєстрації полягає в тому, що відомчий нормативний акт може набути чинності лише через 10 днів після реєстрації» [5, с. 51]. Додамо – існують дослідники, які обстоюють украй негативне ставлення до відомчих актів, бо взагалі не вважають зазначені акти джерелами права, і, більше того, – принизливо називають їх «бюрократичним звичаєвим правом» [6, с. 20-26], яке не передбачено й не санкціоновано законом [7, с. 217].

Сучасний феномен «нормативної інфляції» призводить, з т.з. оптимальної організації системи законодавства, до необґрунтованої зростання кількості підзаконних актів, тенденції формування «подвійного трудового права», себто використання спеціальних, як правило – підзаконних відомчих, норм, де по суті відтворені загальні положення відповідних законодавчих норм, що, зрештою, призводить до їхнього дублювання на практиці, формує серед працівників правовий нігілізм [8-18]. Означене свідчить про наявність низки негативних тенденцій під час використання підзаконних нормативних актів як засобів реалізації принципу єдності й диференціації правового регулювання трудових відносин, які потребують уваги..

Література

1. Кельман М.С. Загальна теорія держави і права: підруч. / М.С. Кельман, О.Г. Мурашин. – К.: Кондор, 2006. – 477 с.

2. Левченко К.Б. Основні напрями забезпечення прав людини в діяльності ОВС України / К.Б. Левченко // Права людини в діяльності органів внутрішніх справ України: мат-ли міжн. наук.-практ. конф. (м. Євпаторія, 11-13 травня 2006 р.). – К.: Ла Страда – Україна, 2006.

3. Конституційно-правові засади створення української державності: монографія / В.Я. Тацій, Ю.М. Тодика, О.Г. Данильян та ін.; за ред. В.Я.Тація, Ю.М. Тодики. – Харків: Право, 2003. – 678 с.

4. Проблеми влади і права в умовах посттоталітарних трансформацій: міждисциплінарний аналіз: монографія / М.І. Панов, О.Г. Данильян, С.І. Максимов та ін.; за заг. ред. М.І. Панова, О.Г. Данильяна. – Харків: Право, 2004. – 360 с.

5. Маліков В. Особливості правового регулювання суспільних відносин у сфері громадського порядку / В. Маліков, В. Маліков // Право України. – 2005. – №12. – С. 49-53.

6. Разумович Н.М. Источники и формы права / Н.М. Разумович // Советское государство и право. – 1988. – №3. – С. 20-26.

7. Сурилова А.В. Теория государства и права: пос. / А.В. Сурилова. – Одесса: Феникс, 1989. – 439 с.

8. Лавріненко О.В. Звільнення зі служби в органах внутрішніх справ України: проблемні питання подальшої нормативно-правової структуризації / О.В. Лавріненко, М.М. Остафійчук // Запорізькі правові читання: тези доповідей щорічної міжн. наук.-практ. конф. (м. Запоріжжя, 15-16 травня 2009 р.): у 2 т. – Запоріжжя: ЗНУ, 2009. – Т. 1. – С. 306-309.

9. Lavrinenko O.V. Modern legal mechanism of social security of workers of law enforcement bodies: ways of his improvement / O.V. Lavrinenko // Moderni vymozenosti vedy – 2009: mat-ly V mezinärod. vedeck.-prakt. konf. (Praha, 27.01.2009-05.02.2009 r.). – Praha: Education and Science, 2009. – Dil 5. – Stran. 52-57.

10. Lavrinenko O.V. The theoretic-legal analysis of modern practice of application of the labour legislation of Ukraine about a payment of workers of law-enforcement bodies (IAB) / O.V. Lavrinenko // Настоящи изследвания – 2009: мат-ли за V межд. науч. практ. конф. (София, 17-25 януари 2009 г.). – София: Бял ГРАД-БГ, 2009. – Т. 6. – С. 43-48.

11. Лавріненко О.В. Теоретико-правовий аналіз практики застосування спеціального трудового законодавства України про порядок та умови грошового забезпечення працівників органів внутрішніх справ / О.В. Лавріненко // Форум права. – 2007. – №2. – С. 90-112 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2007-2/07lovovs.pdf.

12. Лавріненко О.В. Проблеми реалізації конституційних гарантій права працівників органів внутрішніх справ на щорічну відпустку: аналіз судової практики / О.В. Лавріненко // Форум права. – 2007. – №3. – С. 147-162 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2007-3/07ovasp.pdf.

13. Лавріненко О.В. Відшкодування моральної шкоди у випадку порушення трудових прав працівників ОВС, що мають спеціальні звання міліції України: теоретико-правовий аналіз загального трудового законодавства та практики застосування спеціального законодавства про службу // Форум права. – 2008. – №1. – С. 260-284 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2008-1/08lovzpc.pdf.

14. Лавріненко О.В. Сучасний механізм реалізації конституційних гарантій у сфері трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України: теоретико-прикладний аналіз проблемних питань / О.В. Лавріненко // Форум права. – 2008. – №2. – С. 280-314 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2008-2/08lovapp.pdf.

15. Лавріненко О.В. Сучасні проблеми захисту трудових прав атестованого персоналу ОВС України під час вирішення індивідуальних службово-трудових спорів: монографія / О.В. Лавріненко. – Донецьк: ДЮІ ЛДУВС, 2006. – 304 с.

16. Лавріненко О.В. Історико-правове дослідження законодавства, що регламентує порядок зміни умов служби персоналу органів внутрішніх справ / О.В. Лавріненко, М.М. Остафійчук // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. – 2006. – №4. – С. 254-265.

17. Лавріненко О.В. Особливості дисциплінарної відповідальності працівників органів внутрішніх справ України: питання теорії та напрями вдосконалення спеціального законодавства / О.В. Лавріненко // Вісник Донецького університету. Серія В: Економіка і право. – 2006. – Вип. 2. – Т. 2. – С. 438-446.

18. Лавріненко О.В. Теоретико-методологічні аспекти застосування конституційно-правового механізму захисту трудових прав працівників органів внутрішніх справ / О.В. Лавріненко // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – 2006. – №4. – С. 63-72.

[1] Зокрема професор К.Б. Левченко обґрунтовано звертає увагу на те, що «питання прав людини завжди були «проблемними» для української міліції. Традиційно до них не ставилися серйозно, їхнє дотримання декларувалося, але не втілювалося в життя, вони не виносилися на обговорення й факти порушення рідко визнавалися. Можна погодитися з наступним переліком чинників такого ставлення:... відомчі документи не завжди відповідають стандартам прав людини...» [2, с. 3]. Небезпідставні перестороги висловлені із цього приводу й професорами В.Я. Тацієм, Ю.М. Тодикою й О.Г. Данильян, які пишуть: «Одним із суттєвих недоліків є безсистемність і хаотичність у формуванні масиву нормативно-правових актів. Це зокрема проявляється в порушенні пріоритетів у правовому регулюванні; ...порушенні системних зв’язків між законами і підзаконними актами... Невиправдано широкою є відомча нормотворчість. Без опори на закон вона часто призводить до психологічного настрою, що в першу чергу слід керуватися не кодексами та іншими законами, а відомчими актами. Пріоритет інструкції свідчить про панування в управлінні відомчих начал, про відсутність твердих законодавчих його основ...» [3, с. 28]. Своєю чергою професори М.І. Панов, О.Г. Данильян, С.І. Максимов у своїй ґрунтовній науковій монографії «Проблеми влади і права в умовах посттоталітарних трансформацій: міждисциплінарний аналіз» зауважують, що «...не можна не сказати й про існуючу негативну тенденцію. Нестримна відомча нормотворчість скувала діючу систему законодавства, свавільно конкретизуючи норми загальнодозвільного значення. Визнання за підзаконними актами сили закону, установлення норм права без урахування елементарних правил законодавчої техніки й потреб суспільства призвело до появи безлічі відомчих нормативних актів, що захопили сферу законодавчого регулювання. Прикладів тому маса... Оцінюючи нинішній стан співвідношення законів і підзаконних актів як тимчасовий, вимушений, необхідно продовжувати роботу з підготовки й прийняття нормативних актів, що відтворюють баланс між законами й актами управлінських органів з обмеженими можливостями останніх. Такими актами могли б стати закон про порядок підготовки й прийняття законодавчих актів, правила підготовки й видання урядових і відомчих актів. Видається необхідним передбачити в цих актах такі положення: 1. Віднесення до виняткової компетенції органів державної влади питань, що стосуються прав і свобод громадян, установлення різних видів юридичної відповідальності громадян, видів і основ застосування примусових заходів. 2. Чітке визначення предмета підзаконного нормативного регулювання (наприклад, за допомогою закріплення кола питань, з яких можливе прийняття нормативних актів органами управління). 3. Установлення нагляду й контролю за прийняттям підзаконних нормативних актів, введення обов’язкової попередньої юридичної експертизи проекту підзаконного нормативного акта, обов’язкове його опублікування. 4. Закріплення дозвільного порядку в питаннях відомчої нормотворчості тощо. Загальним конституційним принципом повинно стати те, що будь-яка правова норма видового значення конструюється на основі відповідного правового нормативу родового значення. Важливий момент при збалансованості загальнонародного й загальновидового в правовому регулюванні – узгодження внутрішньодержавних правових нормативів із нормами міжнародного права. Принцип пріоритету міжнародного права отримав визнання в цивілізованому суспільстві, де має конституційне значення й набув практичного застосування. У перехідному суспільстві в цьому контексті є чимало проблем і неузгодженостей. Загальновідомою є універсальна значущість для розвитку міждержавних і внутрішньодержавних відносин таких нормативно-правових актів, як Декларація прав людини й громадянина 1789 року, Пакти про права людини 1966 року тощо. Відбиваючи загальнолюдські потреби й інтереси, зазначені акти виступають як загальнозначуща правова модель соціально-особистісних відносин у співтоваристві народів, закріплюючи основні правові поняття «народний суверенітет», «право народів на самовизначення», «демократія», «закон», «громадянин», «права людини» тощо. Саме загальнолюдські правові цінності мають створювати передумови для певного узгодження внутрішньодержавного й міжнародного права для встановлення універсального правового регулятора суспільного буття, що трансформується» [4, с. 173-175].

[2] Цей автор зазначає, що «центральне місце в механізмі правового регулювання... займають закони та інші законодавчі акти України. Причому їхнє значення під час становлення правової держави має постійно зростати, оскільки верховенство закону є невід’ємною ознакою останньої. Верховенство закону проявляється, перш за все, у суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, оскільки закони (після Конституції) мають найвищу юридичну силу Як визначено в сучасній науковій літературі з теорії держави й права, закон – це нормативний юридичний акт вищого державного представницького органу або безпосередньо народу, що має найвищу юридичну силу й містить первинні правові норми країни... Таким чином, – підсумовує В. Маліков, – механізм правового регулювання громадського порядку охоплює дуже широке коло питань. Правові норми, що діють у даній сфері, можна об’єднати в наступні групи: 1) правові норми, які регулюють поведінку людей, визначають права й обов’язки громадян при перебуванні їх у громадських місцях. Вони містяться в різних правових актах: законах, указах Президента, постановах Кабінету Міністрів, нормативних актах міністерств і відомств, рішеннях органів місцевого самоврядування: 2) особливу групу правових норм, що регулюють суспільні відносини в даній сфері, складають установлені державою заборони стосовно вчинення певних дій у громадських місцях, а також ті, які передбачають відповідальність за скоєння подібних дій. Заборонні норми визначають загальні рамки поведінки людей у сфері громадського порядку. Поряд із цим «механізм» правового впливу на названий порядок через дану групу правових норм характеризується також застосуванням санкцій до осіб, що порушили встановлені державою заборони. Реалізація заборонних норм через правовідносини буде мати місце лише у разі встановлення факту порушення цієї норми; 3) третю групу становлять норми, що регулюють права, обов’язки і відповідальність державних органів та громадських організацій, їх посадових осіб у сфері громадського порядку...; 4) четверту групу норм, що регулюють відносини у зазначеній сфері, складають ті, які визначають повноваження органів та їх посадових осіб щодо виконання функції з охорони громадського порядку, а також форми, методи і способи їх здійснення...; 5) останню групу становлять норми, які регулюють порядок створення, організацію діяльності, структуру, завдання, обов’язки і права органів громадської самодіяльності, що охороняють громадський порядок на добровільних засадах...» [5, с. 50, 52].