Право/7. Экологическое, земельное и аграрное право

К. ю. н., доцент Данилова Н. В., Дурасов В. С.

Тюменский государственный университет, Россия

Презумпция общедоступности водных объектов и правоприменительная практика

Действующее водное законодательство России устанавливает презумпцию общедоступности водных объектов. Данное правило распространяется на поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. В силу этого каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд (п.п. 1, 2 ст. 6 Водного кодекса РФ). При этом граждане обязаны соблюдать правила охраны жизни людей на водных объектах и правила использования водных объектов для личных и бытовых нужд. Кроме того, уполномоченные органы могут вводить запреты на осуществление отдельных видов водопользования: забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов; также могут быть использованы иные способы предоставления такой информации.

Следует подчеркнуть, что общедоступность водных объектов не является абсолютной. Водные объекты являются объектами общего пользования, если иное не предусмотрено Водным кодексом РФ и другими федеральными законами (п. 1, 2 ст. 6 ВК РФ). Согласно ст. 38 ВК РФ водные объекты и их части могут предоставляться в обособленное пользование отдельным субъектам хозяйственной деятельности. Соответственно, возникновение такого права водопользования исключает доступ к водным объектам любого и каждого. В обособленное водопользование водные объекты и их части могут быть предоставлены для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства.

На практике нередки ситуации, когда пользователи прибрежных земельных участков огораживают их и фактически ограничивают доступ граждан к водным объектам. Возникает конфликт интересов землепользователей и водопользователей-граждан. Рассмотрим, насколько законны такие действия землепользователей и могут ли граждане требовать сноса ограждений?

Для ответа на это вопрос необходимо проанализировать правовой режим береговой полосы, установление которого можно рассматривать как важнейшую гарантию реализации принципа общедоступности водных объектов. Согласно п. 6 ст. 6 ВК РФ береговой полосой является полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования, которая предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования по общему правилу составляет двадцать метров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров. Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется. Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств (п. 8 ст. 6 ВК РФ). Таким образом, ВК РФ распространяет принцип общедоступности не только на водные объекты, но на земельные участки в пределах береговой полосы.

Исходя из этого, суды признают незаконными действия, препятствующие свободному доступу граждан к водным объектам. Весьма показательно в этом плане решение Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, вынесенное по спору между ОАО «Тюменьторф» и Департаментом недропользования и экологии Тюменской области. ОАО «Тюменьторф», являясь арендатором земельного участка, расположенного на берегу озера Липовое, организовало пляжный клуб «Lipowoe»; огородило территорию пляжа до уреза воды, установило плату за доступ к озеру и его береговой полосе с территории пляжного клуба. Установил данные факты, Департамент вынес предписание об обеспечении доступа граждан к водному объекту общего пользования (озеро Липовое) и его береговой полосе. Суд поддержал доводы Департамента и признал его решение правомерным. В своем решении суд обратил внимание и на то, что договор водопользования, имеющийся у ОАО, предусматривает совместное водопользование объекта - озеро Липовое, что предполагает пользование водным объектом различными лицами для различных целей. Исходя из этого, суд указал на отсутствие у Общества оснований для обособленного водопользования и признал необоснованной ссылку Общества на несовместимость одновременного использования и Обществом и гражданами одного и того же водного объекта.

Судом признана несостоятельной и ссылка Общества на то обстоятельство, что граждане имеют доступ к озеру Липовое и к его береговой полосе за пределами арендованной Обществом акватории. Суд подчеркнул, что в силу требований ст. 6 ВК РФ беспрепятственный доступ должен быть обеспечен ко всему водному объекту общего пользования и его береговой полосе. При суд отметил, что оспариваемым предписанием Обществу вменяется обязанность обеспечить свободный доступ граждан только к озеру Липовое и береговой полосе (20 шириной метров), что не лишает Общество права по ограничению свободного (бесплатного) доступа граждан к остальной территории пляжного клуба «Lipowoe» и извлекать прибыль от использования арендованного им земельного участка.

Аналогичная позиция была сформулирована в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа.

Рассматриваются схожие дела и в судах общей юрисдикции. Так, аналогичный спор совсем недавно стал предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ. В данном деле прокуратура в защиту прав неопределенного круга лиц потребовала от индивидуального предпринимателя Т. сноса ограждения городского пляжа в Набережных Челнах. Территория береговой полосы, входящая в состав арендуемого участка, была огорожена с обеих сторон. Верховный Суд РФ своим определением отменил решения нижестоящих судов, которыми прокуратуре было отказано в иске, и передал дело на новое рассмотрение.

В настоящее время позиция судов относительно ограничений прав арендаторов земельных участков, включающих береговую полосу, получила законодательное закрепление. Федеральным законом от 19.07.2011 N 246-ФЗ в Земельный кодекс РФ введено правило, согласно которому договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается с пользователем водным объектом при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (п. 3.2 ст. 22 ЗК РФ). Приватизация земельных участков в пределах береговой полосы была запрещена еще раньше (п. 8 ст. 27) в 2006 году Федеральным законом от 03.06.2006 N 73-ФЗ.

Отметим, что в судебной практике встречаются решения, признающие обоснованность ограждения береговой полосы, в частности, при использовании ее в качестве лечебного пляжа. Так, в деле по иску администрации г. Сочи к ОАО «Санаторий им. М.В. Фрунзе» об устранении препятствий в круглосуточном доступе неограниченного круга лиц к объекту общего пользования - береговой полосе объекта Черное море, Высший Арбитражный Суд РФ согласился с позицией нижестоящих судов, согласно которой санаторию, эксплуатирующему лечебный пляж, необходимо организовать ограждение и пропускной режим. В обоснование своей позиции суды ссылались на требования Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и «СанПиН 4060-85 Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации».

На наш взгляд, такое обоснование является несколько спорным. Статья 11 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает обязанность эксплуатирующих организаций обеспечить санитарную безопасность, но не возможность ограничения доступа к водным объектам общего пользования.

Совершенно очевидно, что в ряде случаев ограждение прибрежной территории просто необходимо в целях обеспечения безопасности эксплуатации водозаборных, иных гидротехнических сооружений, санитарной безопасности, охраны окружающей среды и т. п. Например, согласно ст. 9 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации. Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в целях охраны источников лечебных ресурсов предусматривает создание округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Для охраны водных объектов - источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения – уполномоченные органы обязаны устанавливать границы и режим зон санитарной охраны. Однако ни один из указанных законов не сопровождают эти требования правом соответствующих лиц ограничивать общедоступность водных объектов и тем более береговой полосы.

Как нам представляется, логика рассуждений в данных случаях должна быть иная. Сопоставление п. 2 и п. 8 ст. 6 ВК РФ, показывает, что если доступ граждан к водным объектам общего пользования может быть ограничен ВК РФ, другими федеральными законами, то доступ к береговой полосе – нет. По-видимому, это можно объяснить тем, что береговая полоса – это неотъемлемая «принадлежность» водных объектов общего пользования. Соответственно, прекращение режима общего (совместного) водопользования водным объектом (или его частью) влечет и прекращение режима общедоступной береговой полосы в отношении прибрежного земельного участка. Исходя из этого, основным обстоятельством, требующим рассмотрения и доказывания в таких делах, должен быть факт возникновения у лица права обособленного пользования водный объектом. Отметим, что в указанном деле, данный факт судами не был исследован.

В настоящее время в случае нарушения права граждан на доступ к водным объектам уполномоченные органы могут применить единственную меру административного принуждения – вынести в адрес нарушителя предписание об устранении созданных препятствий. Мер административной ответственности за нарушения правил пользования водными объектами общего пользования действующее законодательство не предусматривает. КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ч. 2 ст. 8.12 КоАП РФ). В связи с этим, предлагаем установить новый состав административного проступка, который будет включен в главу 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», и изложить его в следующей редакции: «Ограничение права доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе влечет наложение административного штрафа».

Литература:

1. Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2381.

2. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – № 44. – Ст. 4147.

3. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 1. – Ст. 1.

4. Федеральный закон «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 30. – Ст. 4594.

5. Федеральный закон «О введении в действие Вводного кодекса Российской Федерации» от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2380.

6. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1650.

7. Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3589.

8. Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 9. – Ст. 713.

9. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 ноября 2011 г.№ 11-Впр11-22 // Картотека дел Верховного Суда РФ.

10. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 августа 2010 г. № ВАС-7095/10 по делу № А32-38708/2009-15/550 // Картотека дел Высшего Арбитражного Суда РФ.

11. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30 марта 2011 г. по делу № А70-7886/2010 // Картотека дел Арбитражного суда Тюменской области.

12. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 марта 2011 г. по делу № А32-4639/2010 // Картотека дел Арбитражного суда Краснодарского края.