Право/ 8. Конституционное право

К.ю.н. Есенова Валентина Петровна

Северо-Западный институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия

Реформа российской судебной системы: перспективы дальнейшего развития

Формирование нового для постсоветской России юридического мировоззрения, новых правовых традиций находится в тесной связи с необходимой правовой культурой, без которой невозможно развитие правового государства.

Правовая культура, по мнению выдающегося русского правоведа С.С. Алексеева слагается из совокупности нескольких взаимно связанных элементов, к которым следует отнести состояние правосознания в обществе, состояние законности, состояние законодательства, состояние практической работы суда, прокуратуры, других юридических органов, применяющих право [1. с. 214-215].

Граждане Российской Федерации оценивают уровень законности не столько от деятельности аппарата государственного управления (органов и должностных лиц, поскольку их решения и действия могут быть обжалованы в суд), сколько от эффективности работы судов и реальной возможности граждан и юридических лиц получить справедливый судебный акт, а также возможности возместить вред, причиненный в сфере правосудия.

При отсутствии доверия российского общества к судебной системе говорить об эффективном правосудии невозможно. Честное и добросовестное исполнение судьями своих профессиональных обязанностей, их независимость при принятии судебных решений, гарантируют повышение доверия граждан к судебной власти. Объективность, справедливость и беспристрастность судопроизводства могут помочь утвердить в обществе уважение к судьям. Продолжает оставаться неизменным концептуальное положение проводимой судебной реформы – создание независимой судебной власти, способной эффективно защищать права и свободы человека и гражданина.

Реформирование судебной системы России условно можно разделить на три этапа. Первый этап был связан с образованием нового государства – Российской Федерацией (в декабре 1991 года). К этому времени Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным в Верховный Совет была внесена концепция о реформировании судебной системы, где в качестве основной задачи было определено построение нового демократического, правового государства. Принятие новой Конституции РФ в декабре 1993 года и осуществление государственной власти на основе ее разделения на три самостоятельные ветви, наполнили судебную реформу новым содержанием. Однако «романтический» этап быстро закончился, поскольку республики в составе Российской Федерации по-своему истолковали положения Конституции РФ о самостоятельности органов судебной власти и приступили к созданию своих судебных систем, что нередко сопровождалось также запретом на осуществление деятельности государственных органов, не входящих в структуру органов субъекта Российской Федерации. Тенденция к системной раздробленности государственной власти была преодолена к 2002 году благодаря решениям Конституционного Суда России и своевременному созданию института полномочных представителей Президента РФ в субъектах. Единая судебная система России была построена, в нее вошли федеральные суды: Конституционный Суд РФ, подсистема судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, военные суды, подсистема судов арбитражной юрисдикции во главе с Высшим Арбитражным судом РФ и суды субъектов Российской Федерации (уставные (конституционные ) суды и мировые судьи).

Второй этап судебной реформы связан с принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Уголовного процессуального кодекса РФ, которыми установлена состязательность процесса по большинству производств, введен институт обжалования актов, действий (бездействия) и решений органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих. Однако продолжает оставаться актуальным вопрос создания судов административной и ювенальной юстиции.

В результате проводимой судебной реформы были внедрены примирительные процедуры (процедуры медиации) - внесудебные и досудебные способы урегулирования споров, в том числе вытекающие из административных правоотношений. В судах общей юрисдикции осуществляется формирование информационных ресурсов правовой базы и банков данных судебных решений и судебной практики; происходит внедрение автоматизированных систем «ГАС «Правосудие». Предпринимаются меры по оптимизации деятельности российских судов и прежде всего судов общей юрисдикции. В арбитражных судах эта работа завершена.

В целях обеспечения прозрачности судебной системы и независимости судей при вынесении судебного акта предполагается закрепление процедуры, препятствующей оказанию воздействия (давления) на судью в связи с рассматриваемым им делом. Требование об обязательности раскрытия содержания всех неформальных обращений к судье, поступивших до рассмотрения дела, обеспечит открытость судебного разбирательства. В связи с этим процессуальное законодательство может быть дополнено обязанностью судьи объявлять лицам, участвующим в деле, о всех обращениях к судье (устных и письменных) по рассматриваемому делу, поступивших до начала судебного разбирательства, с последующим занесением указанных сведений в протокол судебного заседания [3].

Третий этап судебной реформы связан с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ. В последние годы в связи с критикой Европейского Суда по правам человека [2, Электронный ресурс] были приняты ряд федеральных законов, целью которых была охрана прав граждан при осуществлении правосудия и оптимизация процессуальной деятельности судов общей и арбитражной юрисдикции.

05 сентября 2011 года в Санкт-Петербурге Американской ассоциацией юристов в РФ и Центром правовых программ Л. Никитинского был проведен круглый стол «Эффективность работы судов и доступ населения к правосудию», на котором были подведены итоги исследования о доступе малоимущих слоев населения к мировой юстиции Ленинградской области и Пермского края. Были опрошены стороны по 800 гражданским делам в каждом из субъектов РФ. Данное мероприятие проводилось в рамках реализации Проекта «Правовое Партнерство» (2008-2012), нацеленного на повышение доверия граждан к судебной системе и расширение их доступа к правосудию и программам бесплатной юридической помощи. Опрос малоимущих граждан показал, что в своем большинстве у граждан возникали претензии не в связи с проигрышем дела, а в связи с поведением судей, в котором опрошенные усматривали неуважение или пренебрежение к участнику процесса, или в связи с допущенными нарушениями их процессуальных прав [4].

В 2010-2011 годах были приняты федеральные законы, целью которых была охрана прав граждан в судебной сфере и оптимизация процессуальной деятельности судов общей и арбитражной юрисдикции. Так, более года действует Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ. Одна из основных причин принятия этого закона была связана требованием Европейского Суда по правам человека о создании эффективного средства правовой защиты в связи с выявленными системными нарушениями, выражающимися в несоблюдении разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов. При этом Европейский Суд исходил из того, что под эффективным средством правовой защиты в данном случае следует понимать комплекс определённых мер, направленных на предотвращение нарушения права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок. На необходимость создания компенсационных механизмов указывал и Конституционный Суд РФ (см. Определение КСРФ от 03 июля 2008 № 734-О-П).

Однако созданный механизм имеет свои особенности и недостатки. Раздел II ГПК РФ (исковое производство) был дополнен Главой 22.1 «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок». Соответственно процессуальное положение сторон определено правилами, в силу которых обязанность доказывания по делу лежит на сторонах. Ответчиком по делу могут быть: Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и главный распорядитель средств федерального бюджета. Однако ответчик не был участником по предыдущему делу, в котором был нарушен разумный срок судопроизводства. Фактически вся полнота доказывания по делу ложится на истца, а ответчик фигура номинальная.

При внешней схожести процедура рассмотрения дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в судах общей и арбитражной юрисдикции имеют существенные отличия. Так, в арбитражном судопроизводстве заявление о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок является самостоятельным видом производства, рассматривается в судебном заседании коллегиальным составом судей по общим правилам искового производства, т.е. с соблюдением процессуальной формы судебного заседания. В судах общей юрисдикции суд рассматривает исковое заявление о компенсации единолично в порядке искового производства.

Присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок не зависит от наличия либо отсутствия вины суда, органов уголовного преследования, органов, на которые возложены обязанности по исполнению судебных актов. Соответственно на ответчике не лежит обязанность доказывания отсутствия вины, не ясны правовые критерии процесса доказывания для обеих сторон, но с очевидностью становится понятно, что здесь принцип состязательности не применим. При этом суд общей юрисдикции не обязан и не вправе самостоятельно истребовать доказательства в случае их недостаточности. Единственным субъектом, на которого возложена вся полнота доказывания остается истец или заявитель.

Анализируя состояние правосудия в Российской Федерации в ноябре 2010 года Счетная Палата РФ в своем аналитическом отчете сделала вывод, что нарушение сроков рассмотрения уголовных, административных и гражданских дел является результатом:

- действий судей, должностных лиц судов, должностных лиц органов государственной власти и иных лиц, которые непосредственно участвуют в деле или привлекаются к нему в качестве экспертов для проведения технических и организационных работ;

- противоречий процессуального законодательства, нормативных правовых и ведомственных нормативных актов, регламентирующих действия участников подготовки судебного разбирательства, процесс рассмотрения иска и исполнения судебного решения;

- формы, режима устройства судебной системы [5].

Счетная Палата РФ предположила, что реализация Закона о компенсации по предварительным оценкам, может повлечь расходы, превышающие расходы на выплаты по исполнению решений Европейского Суда по правам человека.

По нашему мнению из-за предельной сложности доказывания, лежащей на истце или заявители, прогноз на значительное увеличение бюджетных средств по рассматриваемой статье расходов не оправдан.

В апреле 2011 года вступил в силу давно ожидаемый Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в РФ» [6]. При анализе только некоторых его положений, уже сейчас возникают вопросы.

В специальной литературе высказывалась позиция, что судебная власть в России осуществляется тремя самостоятельными ветвями судебной власти и ни Конституцией Российской Федерации, ни законами о судебной системе не предусмотрены соответствующие связи между элементами системы [7].

К сожалению, эта позиция опосредованно нашла подтверждение, поскольку новый закон не содержит нормы о том, что общие суды входят в судебную систему России (аналогично ст. 1 Федерального конституционного закона об Арбитражных судах в Российской Федерации от 28 апреля 1995 № 1-ФКЗ (с изм. на 30.04. 2010 г.).

Выдвинутый в статье 3 Федерального конституционного закона о судебной системе принцип единства судебной системы не должен иметь декларативный характер, он заслуживает последовательной реализации. Единство судебной системы обеспечивается соблюдением всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства. Соответственно, было бы целесообразно, чтобы новый закон имел норму о том, что порядок судопроизводства в общих судах определяется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом об общих судах и Гражданским процессуальным кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Однако такой нормы нет.

Статьей 3 Федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции предусмотрено, что Верховный Суд РФ создается и может быть упразднен только путем поправок в Конституцию РФ. При этом другие федеральные суды общей юрисдикции создаются и упраздняются «только федеральными законами». Данное положение конкретизировано в ст. 32 указанного Закона – создание районных федеральных судов и в части 3 ст. 24 – регламентирующей создание постоянного судебного присутствия в отдаленных районах, что противоречит положению части 3 статьи 128 Конституции РФ, поскольку полномочия, порядок образования и деятельность федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (например, ФКЗ об арбитражных судах РФ надлежащим образом урегулированы вопросы создания и деятельности арбитражных судов).

Согласно ч. 4. статьи 1 ГПК РФ в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, суды общей юрисдикции применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Общеизвестно, что принципы гражданского процессуального права определяют все построение гражданского процесса, который обеспечивает вынесение законных и обоснованных судебных актов. Статьей 5 ФКЗ о судах общей юрисдикции установлены принципы деятельности судов общей юрисдикции: осуществление правосудия в РФ только судом; все равны перед судом. При этом статьей 7 ФКЗ о судебной системе установлено несколько иное правило «Все равны перед законом и судом». Такое изъятие представляется не совсем обоснованным.

Принцип независимости судей изложен в следующей редакции: «Суды общей юрисдикции осуществляют судебную власть независимо от законодательных и исполнительных органов власти. В Российской Федерации не могут издаваться законодательные и иные нормативные правовые акты и осуществляться действия (бездействия), отменяющие или умаляющие независимость судов и судей».

При этом судебная власть осуществляется судами в лице судей (ст. 1 Федерального конституционного закона о судебной системе). В Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей (ч. 4 ст. 5 Федерального конституционного закона о судебной системе).

Усиление акцента на суд общей юрисдикции, как на субъект, осуществляющего судебную власть, противоречит ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, усиливает роль руководителей судов и опосредовано роль аппарата судов, что влияет на реальную независимость судей от влияния руководителей судов. При этом в Законе (ст. 5) отсутствуют принципы законности, справедливости и беспристрастности судей.

Несколько по иному урегулированы принципы деятельности арбитражных судов, которые строятся на основе принципов законности, независимости судей, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон, гласности разбирательства дел.

В соответствии с п.1 ч. 4 ст. 14 Федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции Пленум Верховного Суда РФ в целях обеспечения единства судебной практики дает разъяснения судам общей юрисдикции по вопросам применения законодательства Российской Федерации. Однако, остается неясным, какова юридическая сила постановлений Пленума Верховного Суда РФ. Закон не содержит положения аналогичного положению ч. 2 ст. 13 ФКЗ об арбитражных судах РФ: «По вопросам своего ведения Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принимает постановления, обязательные для арбитражных судов в Российской Федерации».

Такая ситуация не способствует правовой определенности в деятельности подсистемы судов общей юрисдикции.

Ранее в литературе неоднократно высказывались обоснованные суждения о необходимости принятия федерального конституционного закона «Об основах правосудия РФ», который бы закреплял общие начала и фундаментальные ценности правосудия. 20 мая 2011 года Президент Российской Федерации подписал Указ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» № 657 [8] в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека. Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ рекомендовано учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики. Постоянный контроль за соблюдением законности в судопроизводстве необходим и говорить о завершении третьего этапа судебной реформы пока нельзя.

Взаимодействие российского права и международного права приводит к необходимости декларирования новых принципов при разработке и принятии законов, с учетом норм и стандартов Совета Европы. Речь идет о справедливости, эффективности и целесообразности принимаемых законов, а также законности, справедливости и беспристрастности в деятельности судьи, которые направлены именно на совершенствование отечественной судебной системы. Значительное влияние на качество законотворчества и отправления правосудия способна оказать связь научной теории и правоприменительной практики. Следует признать, что традиции влияния научной теории на сферу законодательной и судебной власти в начале ХХI века утрачены.

Литература:

1. Алексеев С.С. Общая теория права. 1981.Т.1. с. 355.

2. Первое пилотное постановление в отношении России по проблеме неисполнения или задержек в исполнении решений внутригосударственных судов. Официальный сайт ЕСПЧ. http://www.espch.ru/content/view/161/1/

3. Постановление Правительства РФ от 26.01.2012 N 30 «О внесении изменений в федеральную целевую программу "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2012 годы» // СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 675.

4. Электронный ресурс // http://www.owl.ru/aba/ (Дата обращения - 12.12. 2011)

5. Электронный ресурс. Официальный сайт Счетной Палаты РФ // http://www.ach.gov.ru/ru/ (Дата обращения 15.05. 2011)

6. СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 898.

7. См. подробнее: Лебедев В.М.Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития.- СПб.: Лань, 2001.- 382 с.

8. СЗ РФ. 2011. N 21. Ст. 2930.