Калицева О.К. – канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и менеджмента Санкт-Петербургского ИВЭСЭП

СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ КАК РЕЗУЛЬТАТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Высокая социально-экономическая и политическая значимость естественных монополий определяет актуальность детального рассмотрения механизмов функционирования, реформирования, государственного регулирования и отражения таких воздействий на предпринимательскую сферу региона и страны в целом. Современное состояние российской экономики при высокой степени монополизации характеризуется особой важностью решения проблем антимонопольного регулирования, поддержки и развития конкуренции предпринимательских структур.

Естественно-монопольные отрасли, до недавнего времени часто находившиеся в государственной собственности, в большинстве стран традиционно подлежали государственному регулированию. В современных условиях происходит переосмысление системы регулирования на основе совершенствования теоретических положений. С развитием технологий наметились тенденции дерегулирования и внедрения рыночных институтов в инфраструктурные отрасли. Однако далеко не во всех отраслях рыночные механизмы оказываются эффективными.

В результате регулирования деятельности естественной монополии (ЕМ) государство изменяет институциональную среду, в том числе, проводится и либерализация электроэнергетических рынков, потребителями на которых являются не только предприятия, но и население. Социально ориентированная государственная политика предполагает защиту населения от растущей нагрузки на бюджеты домохозяйств, связанной с ростом тарифов на продукцию и услуги естественных монополистов.

Проанализировать международный опыт по применению механизмов и методов адаптации населения в изменяющихся условиях является важной задачей. Рассмотрим в качестве примера продукции естественной монополии электрическую энергию.

Анализ международной практики показал, что все множество механизмов и методов адаптации населения к условиям либерализации электроэнергетических рынков, служит основной цели – обеспечению населения электроэнергией для бытового потребления по доступным ценам. Принцип выбора форм, методов и механизмов для оказания социальной помощи населению во многом зависит от социально-экономической политики, проводимой государством.

Для финансирования скидок на поставки электроэнергии с целью оказания социальной помощи населению предоставляются субсидии. Возможные способы предоставления субсидий приведены в таблице (табл. 1):

Таблица 1

Способы предоставления субсидий

Способы предоставления субсидий
Прямые когда цены для отдельных категорий потребителей устанавливаются ниже себестоимости электроэнергии		Скрытые (нецелевые) имеют не столь очевидный характер и не могут быть легко идентифицированы (например, могут возникать вследствие разницы в распределении затрат: в городских и сельских районах, при пиковых и пониженных нагрузках, в зависимости от времени суток)
на потребление	на подключение
Внешние – налоговые льготы, субсидии на исходную стоимость топлива, инвестиционные субсидии и т.д.

Наиболее распространенной формой являются субсидии на потребление электрической энергии в качестве дисконта от тарифа. Субсидии принимают форму тарифа минимального потребления или тарифа, соответствующего государственным интересам.

Сравнительный анализ применяемых тарифов представим в виде таблицы (табл. 2):

Таблица 2

Сравнительный анализ применяемых тарифов

Вид тарифа	Содержание	Пример
Ступенчато-пропорциональный	представляет собой структуру пошаговой тарификации, при которой цена за 1 кВт.ч возрастает для всех потребителей по мере увеличения объема потребления в соответствии с установленными диапазонами. Все потребители могут воспользоваться льготой, при условии снижения объема потребления	Чем ниже объем потребления, тем ниже тариф
Дифференцированный по объему	состоит из двух тарифов, один из которых предусматривает значительное субсидирование, другой менее существенное субсидирование или полное его отсутствие. Применение определенного тарифа устанавливается исходя из общего объема потребления	Если объем потребления до 250 кВт.ч в месяц – применяется низкий тариф, если выше– высокий
Целевой количественный	содержит элемент самостоятельного выбора, когда отдельные потребители могут самостоятельно определить тип получаемых ими субсидий. Структура тарифа позволяет выбирать силу тока, поставляемой электроэнергии, субсидии же встроены в тариф до определенного уровня потребления – субсидируемый тариф, его ставка ниже себестоимости. Одновременно существует субсидирующий тариф, ставка которого выше себестоимости.	Только семьи с низким уровнем потребления могут воспользоваться тарифом ниже себестоимости

Кроме разных подходов к тарифообразованию, применяются различные критерии для определения нуждающихся в социальной поддержке групп потребителей электроэнергии, позволяющие сделать механизм адаптации наиболее эффективным:

– характеристики региона в целом (территориальные отличия, климатические особенности, сезонность, статус региона с неблагополучным материальным положением);

– характеристики потребителей (уровень дохода домохозяйства, число работающих членов домохозяйства, число пенсионеров или ветеранов войны).

Существует система жестких ограничений, для потребителей, теряющих с течением времени право на получение помощи в форме социальной поддержки потребления электроэнергии.

Источниками финансирования социальной поддержки населения в сфере бытового потребления электроэнергии могут быть:

– прямые государственные субсидии,

– перекрестные субсидии других сторон,

– в некоторых случаях отдельные сборы,

– частично обеспечиваются перечислениями от различных поступлений.

Самым эффективным методом, с точки зрения адресной направленности социальной поддержки населения, является прямой целевой подход – это метод анализа на основе множества критериев для оценки уровня доходов или степени неблагополучного материального положения отдельных домохозяйств.

Результаты анализа международного опыта поддержки населения в условиях либерализации электроэнергетических рынков сведены в таблицу по группам стран.

Таблица 3

Анализ международного опыта поддержки населения в условиях либерализации электроэнергетических рынков

	Метод адаптации. Механизм реализации	Страны	Преимущества	Недостатки
1	Классификация потребителей для оказания социальной помощи на основе критериев уровня дохода и потребления. Поступление субсидий целевым группам населения (многочисленные и очень конкретные) с минимизацией утечек; Учет численности семьи; Дифференциация критериев для получения субсидий в зависимости от географии регионов; Система контроля.	Франция, Италия, Бразилия, ЮАР	обеспечение целевыми субсидиями на адресной основе за счет введения значительного числа критериев	Большая сложность обеспечения контроля за уровнем дохода и потребления электроэнергии, и как следствие, значительные затраты на реализацию
2	тариф минимального потребления для малоимущих категорий бытовых потребителей, без использования социальной нормы. Применение фиксированной платы в структуре тарифа минимального потребления, домохозяйства с меньшим уровнем потреблением в результате получают меньше субсидий и оплачивают высокий тариф; Субсидии предусматриваются для достаточно низкого уровня потребления электроэнергии 30-50 кВт.ч.	Гана, Кения, Индия, Фиджи, Венгрия	простота применения поскольку при определении социального тарифа единственным критерием является объем потребления электроэнергии, который определяется в ходе выставления счетов	Ненадлежащее целевое применение тарифа из-за невозможности точного подсчета уровня потребления. Способствует неэффективному потреблению, и оказывает социальную помощь тем, кто в ней не нуждается
3	отсутствие методики установления тарифов минимального потребления для малоимущих категорий бытовых потребителей. В некоторых случаях введение программы социальной поддержки населения при потреблении электроэнергии главным образом имеет идеологический характер, как при наличии методики установления социальной нормы, так и при ее отсутствии	Египет, Китай, Таджикистан, Казахстан

Российскую Федерацию, где федеральным законодательством предусмотрена возможность установления пониженного тарифа на электроэнергию в объемах социальной нормы для всех категорий населения России, можно отнести ко второй группе стран.

При выборе механизмов адаптации населения к либерализации электроэнергетических рынков необходимо проанализировать и учесть следующие особенности:

– политические, социальные и экономические причины, на основании которых принимается решение о предоставлении социальной помощи малоимущему населению в части поставки энергетических услуг;

– требования и принципы должны устанавливаться государством на законодательном уровне, но концептуальные решения и разработка методологии осуществляться энергетическими компаниями совместно с регулирующими органами на основе базовых исследований, консультаций с заинтересованными сторонами, «пилотных» проектов, создания системы мониторинга;

– при разработке механизма должны быть учтены политические аспекты (социальные цели и цели развития государства, региона и т.д.), разработаны базовые определения (необходимого объема электроэнергии для бытовых нужд, наиболее нуждающихся слоев населения и т.д.), разработан механизм управления (финансирование, контроль и т.д.);

– реализация выбранного механизма должна быть ориентирована на наиболее нуждающиеся группы населения, например: с учетом для домохозяйств доходов, благосостояния, размера, социального статуса можно выявить максимальное число действительно нуждающихся в материальной поддержке потребителей;

– формы и методы введения социальной нормы потребления электроэнергии должны быть одновременно простыми – понятными для всех потребителей, и практически осуществимыми – должны позволять эффективно управлять процессом.

Неэффективное построение системы социальной поддержки населения в потреблении электроэнергии приводит к трате субсидируемых средств на имущие слои населения. Система, построенная не должным образом, может быть не только не эффективной, но и привести к более серьезным последствиям:

– оказать влияние на финансовое состояние электроэнергетических компаний, в том числе поставить компании в зависимость от поддержки государственным финансированием и как следствие этого сдерживать инвестиционные процессы;

– лишить беднейшие и наиболее нуждающиеся слои населения жизненно важной для них поддержки и еще больше затруднить социально-экономическое развитие региона или местности;

– привести к неэффективному использованию электроэнергии, поскольку она предоставляется по субсидируемой цене, потребителям, которые в состоянии оплатить полную стоимость.

Таким образом, в целях разработки надлежащих мер по обеспечению доступности электроснабжения для населения во многих странах проводились специализированные исследования для определения оптимальной нормы потребления в местных условиях. Рассмотрение возможных вариантов применения мер социальной поддержки населения в РФ, связанных с государственным регулированием естественных монополий на примере электроэнергетики будет приведено в третьей части работы.