д.е.н. Юшин С.О.

ННЦ “Інститут аграрної економіки” НААНУ

ЕВОЛЮЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ У НАПРЯМІ

СТАЛОГО РОЗВИТКУ: МЕТОДОЛОГІЧНИЙ ДИСКУРС

Серед основних принципів охорони навколишнього природного середовища (Закон України № 1264, 1991 р.) чільне місце належить науково обґрунтованому узгодженню екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства, що є тотожнім узгодженню трьох базових елементів сталого розвитку. Рух України до стану сталого розвитку зафіксовано у ряді її Законів: “Про Генеральну схему планування території України” (№ 3059, 2002 р.), “Про основи національної безпеки України” (№ 964, 2003 р.), “Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року” (№ 2982, 2005 р.), “Про стимулювання розвитку регіонів” (№ 2850, 2005 р.), “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики” (№ 2411, 2010 р.). Та суттєвих зрушень у цьому напрямі поки не відбулося. Навпаки, багато фахівців говорять про сталу деградацію.

Варто також підкреслити той факт, що прередбачене Законом України “Про охорону навколишнього природного середовища” (№ 1264, 1991 р.) науково обґрунтоване узгодження складових сталого розвитку має принципово відбуватися на основі поєднання міждисциплінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук при одночасному прогнозуванні стану навколишнього природного середовища. І ось тут виникають проблеми, які стосуються, по-перше, поєднання певної сукупності різновидових знань (до того ж міждисциплінарних), а по-друге, доцільності прогнозування стану виключно екології без аналогічних прогнозів соціальної та економічної сфер.

Зазначимо, що принцип науковості, визначений Законом “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” (№ 1602, 2000 р.), задає нам орієнтацію на постійне удосконаленням методології з одночасним використанням світового досвіду в галузі прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку. Затверджена постановою № 634 Кабінету Міністрів України “Комплексна програма реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку, на 2003-2015 роки” (2003 р.) також передбачає забезпечення науково-методологічного обґрунтування заходів, визначених даною Програмою, з одночасним розширенням обсягу науково-дослідницької і методологічної роботи, удосконаленням нормативно-правової бази системи координації та контролю за виконанням центральними й місцевими органами виконавчої влади згаданих вище зобов`язань щодо сталого розвитку України.

Слід відзначити, що питання методологізації займають важливе місце у екологічній складовій сталого розвитку. Так, Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” (№ 1264) акцентує увагу на методах контролю за станом природи та методах поліпшення якості її ресурсів. Ратифікована Законом України № 257 (1994 р.) “Конвенція про охорону біологічного різноманіття” передбачає розроблення методів сталого використання біологічних ресурсів. Закон “Про екологічну експертизу” (№ 45, 1995 р.) вказує на застосування новітніх методів еколого-експертного аналізу та оцінки. Ратифікована Законом України № 435 (1996 р.) “Рамкова конвенція ООН про зміну клімату” вже веде мову про порівняльні методології у соціальній, економічній і екологічній політиці, які мають використовувати держави. Схвалені постановою Верховної Ради України (№ 188, 1998 р.) “Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки” говорять про розробку методології визначення ступеня екологічного ризику для довкілля. Закон “Про відходи” (№ 187, 1998 р.) теж передбачає розроблення екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами. Ратифікована у 1999 р. (Закон № 534) “Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті” актуалізує розробку методології застосування принципів оцінки впливу на навколишнє середовище на макроекономічному рівні. Ратифікований у 2002 р. (Закон № 152) Картахенський протокол про біобезпеку включає методологію оцінки ризиків, Кіотський протокол (Закон № 1430, 2004 р.) – методологічну роботу групи експертів, а Європейська ландшафтна конвенція (Закон № 2831, 2005 р.) – обмін методологією між Сторонами на Європейському рівні. Закон “Про екологічний аудит” (№ 1862, 2004 р.) передбачає відповідне методичне забезпечення проведення процеду екологічного аудиту. Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року (Закон № 2818, 2010 р.) передбачає застосування методології оцінки ризику.

Підкреслимо одночасно й той факт, що Закон України “Про охорону атмосферного повітря” (№ 2707, 1992 р.) і Кодекс про надра України (Закон № 132, 1994 р.) містять окремі згадки стосовно використання окремих методик.

Водний кодекс України (Закон № 213, 1995 р.) лише у трьох місцях тексту згадує окремі методики. Схвалена постановою Верховної Ради України (№ 1390, 2000 р.) “Концепція розвитку водного господарства України” загалом передбачає широке застосування програмно-цільового методу планування, прогнозування і організації водогосподарської діяльності та відпрацювання методології управління на основі проведення басейнових експериментів і пілотних проектів. Закон “Про Загальнодержавну програму розвитку водного господарства. України” (№ 2988, 2002 р.) передбачає і розробку методичної бази стосовно водогосподарської та екологічної інвестиційної діяльності.

У законодавстві України за досліджуваний період спостерігаються як позитиви, так і негативи у частині вимог стосовно методологізації земельних відносин. У Законі “Про державний контроль за використанням та охороною земель” (№ 963, 2003 р.) взагалі не згадуються методи, у Законі “Про меліорацію земель” (№ 1389, 2000 р.) і Земельному кодексі України (Закон № 2768, 2001 р.) присутні лише декілька згадок про методи та методики, а у Законі “Про землеустрій” (№ 858, 2003 р.) робиться наголос на сталому землекористуванні як форми та на відповідних до неї методів використання земель, що забезпечують оптимальні параметри екологічних і соціально-економічних функцій територій. Закон “Про охорону земель” (№ 962, 2003 р.) передбачає затвердження методичних рекомендацій для аграрних підприємств з використання та охорони земель; методи, методики і засоби визначення складу та властивостей земель віднесені до нормативних документів із стандартизації в галузі охорони земель. Останнє є безумовно важливим явищем з огляду на законодавчо визначену пріоритетність адаптації законодавства України до законодавства ЄС, а також конвергенції вітчизняної системи стандартизації із міжнародними системами стандартизації, у т, ч. із стандартами серії ISO.

Аналіз чинних кодексів України, які регулюють саме економіку, свідчать про недостатню присутність там аспектів методологізації. Бюджетний кодекс згадує про організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм. Усі інші кодекси містять згадки тільки про розроблення окремих методичних документів (методів, методик) або заходів з їх запровадження.

Аналіз національних економічних актів також свідчить про відсутність у їх більшості (Закони України про: ціни і ціноутворення; систему оподаткування; зовнішньоекономічну діяльність; інвестиційну діяльність; заставу; обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції; оподаткування доходів підприємств; відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом; плату за землю; аудиторську діяльність; транспорт; податок на додану вартість; захист від недобросовісної конкуренції; фінансовий лізинг; оренду землі; концесії; банки і банківську діяльність; кредитні спілки; інноваційну діяльність; захист економічної конкуренції; іпотеку; акціонерні товариства; ціни і ціноутворення) достатньої орієнтації на методологізацію. Згадка права встановити методологію визначення звичайної ціни товарів була лише у Законі “Про оподаткування прибутку підприємств” (№ 334, 1994 р.). Законом “Про Національний банк України” (№ 679, 1999 р.) встановлено, що саме НБУ методологічно забезпечує систему грошово-кредитної і банківської статистичної інформації. Законом “Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” (№ 996, 1999 р.) регулювання питань методології бухгалтерського обліку і фінансової звітності також було віднесено до сфери компетенції Мінфіну України. Закон “Про оцінку земель” (№ 1378, 2003 р.) зафіксував потребу у єдності методологічного й інформаційного простору у сфері оцінки земель, а Закон “Про Державний земельний кадастр” (№ 3613, 2011 р.) – у єдності методології ведення державного земельного кадастру.

Аналіз соціальних законодавчих актів (Закони України про: захист прав споживачів; зайнятість населення; охорону праці; сприяння соціальному становленню та розвитку молоді; межу малозабезпеченості; оплату праці; прожитковий мінімум; державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання; державне соціальне страхування на випадок безробіття; державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії; ратифікацію Європейської соціальної хартії; професійний розвиток працівників; зайнятість населення) свідчить, що рівень методологічної їх орієнтованості на порядок нижче, ніж актів економічних, і на два рівні нижче, ніж актів екологічних. У Законі “Про страхування” (№ 85, 1996 р.) згадується проведення дослідницько-методологічної роботи. Але ж страхування охоплює і соціальні, і економічні, і екологічні аспекти господарського буття.

Висновки: на сьогодні сталий розвиток територій і галузей є парадигмою у розвинутих країнах світу (у т. ч. ФАО ООН, СОТ тощо) і в України, яка зафіксувала її у ряді своїх нормативно-правових актів. Проте реалії України поки що не вказують на швидке просування її до стану сталого розвитку, тобто до гармонійного співвідношення природи, людини та виробництва. Загальний аналіз еволюції ряду чинних Законів України дозволяє стверджувати, що їх потенціал зростає у розрізі складових сталого розвитку. Але з часом усе виразнішими стають також й неузгодженості між екологічними, економічними та соціальними інтересами суспільства. Чому це так? Поглиблений аналіз змісту вищезгаданих Законів України свідчить про те, що перешкодою науково обґрунтованому їх узгодженню є загальна незадовільна методологічна їх озброєність з врахуванням ще й різного її рівня у розрізі блоків законодавства (він є найвищим у екологічному блоці, середнім у економічному блоці, і найнижчим у блоці соціальному). Тому цілком логічним є припущення, що для дійсного просування України до стану сталого розвитку потрібен прорив в методологічному озброєнні відповідних Законів України і наукових дисциплін.