В.М. Марасанова, И.Г. Мельникова

ЯрГУ им. П.Г. Демидова

Региональные управленческие практики в первой половине XIX в.

(на материалах Верхнего Поволжья)

 

Эффективное местное управление является ключевым элементом качественной трансформации всей государственной системы управления. Существуют различные мнения о перспективах улучшения качества управления в России, однако результативность современных реформ зависит и от того, в какой мере будет использован исторический опыт государственного управления. Как показали исследования отечественных ученых, особое место в эволюции российской государственности занимала первая половина XIX в.[1]. Реформы начала XIX в. коснулись, прежде всего, центральных органов управления. В местном управлении в основном сохранилась система административных учреждений, созданная реформами Екатерины II. Однако местные учреждения должны были приспосабливаться к условиям кризиса крепостнической системы и оперативно реагировать на возникающие проблемы. Отсюда встает актуальный для исследования вопрос о том, какие методы и практики использовались для совершенствования работы органов местного управления в первой половине XIX столетия.

Более объективно репрезентовать заявленную проблематику позволяет региональный подход. Губернии Верхнего Поволжья (Владимирская, Костромская, Тверская и Ярославская) занимали выгодное географическое положение, находясь между Санкт-Петербургом и Москвой·. Тесным связям между губерниями содействовало развитие сухопутных путей сообщения и наличие водных коммуникаций. Губернии имели много общего с точки зрения экономического потенциала (малоплодородные почвы, значительная доля текстильного производства, развитый отход и неземледельческие промыслы), состава населения и, как следствие этого, системы местного управления. Выявленные по Верхнему Поволжью данные типичны для Центрального региона страны; в то же время они могут быть использованы для сравнения с другими регионами России.

Главой местной администрации оставался губернатор. На протяжении первой половины XIX столетия власть губернаторов усиливалась, и росло их влияние на местные органы всех ведомств. Во главе многих губерний при Николае I встали военные губернаторы. Им, помимо местной администрации и полиции, подчинялись воинские части на территории губернии. В 1803 г. из 48 губерний и областей гражданское управление имели 25 (53%), а в 1850 г. из 53 губерний и областей лишь 12 (23%). Так, в Ярославской губернии должность военного губернатора была установлена во время посещения Николая I в 1834 г. для К.М. Полторацкого[2].

Губернатор назначался императором и лично ему подчинялся. Надзор за губернаторами шел по линии Сената и МВД[3]. 3 июня 1837 г. был принят «Общий наказ гражданским губернаторам», который более точно определил взаимоотношения губернатора с губернскими, уездными и городскими присутственными местами и с вышестоящими учреждениями[4]. Губернаторы осуществляли надзор за местными органами всех ведомств, хотя непосредственно губернатор не председательствовал в таких губернских учреждениях как казенная палата, палата государственных имуществ, палата уголовных дел и палата гражданских дел. К середине XIX в. губернаторы верхневолжских губерний являлись председателями 10 учреждений: губернского правления, приказа общественного призрения, комиссии народного продовольствия, строительной и дорожной комиссии, оспенного комитета, рекрутского комитета, комитета о земских повинностях, статистического комитета, попечительного комитета о тюрьмах и губернского попечительства о детских приютах[5]. Эти комитеты и комиссии несколько усилили связь губернской администрации с населением. В результате их деятельности к середине столетия наметилась тенденция к сближению представителей разных сословий, за исключением крепостного крестьянства, с коронными властями на основе совместной деятельности в решении местных задач[6].

Наиболее понятным для центральных властей способом повышения эффективности работы местных учреждений оставалось увеличение численности чиновников. Принятые в 1824 г. штаты увеличили количество чиновников в губернских учреждениях и их оклады[7]. В верхневолжских губерниях рост численности чиновников в губернских учреждениях по сравнению с 1811 г. составил почти 10% (на 30 чел.)[8]. К середине XIX столетия численность классных чиновников, без канцелярских служителей, в губернских правлениях и канцеляриях губернаторов Верхнего Поволжья составляла от 56 (Костромская губерния) до 79 человек (Владимирская).

Важной проблемой в начале XIX в. была подчиненность губернских учреждений. Хотя губернские учреждения с 1802 г. перешли под руководство Министерства внутренних дел, еще С.К. Гогель справедливо отмечал, что законодательные акты 1802–1811 гг. передавали в ведение министерств только части управления, а не сами органы[9]. Фактически в рассматриваемый период главные органы местного управления не были всесторонне подчинены ни одному из министерств, они всецело подчинялись непосредственно Сенату во всем объеме их компетенций «как прямому и непосредственному начальству». По Манифесту 1802 г. и Учреждению министерств 1811 г. исполнительная власть целиком передавалась министерствам. Несмотря на это, всю первую четверть XIX в. Сенат продолжал управлять местными учреждениями, обладая значительной исполнительной властью, в отличие от министерств, находившихся в стадии становления.

Первое время губернские органы не представляли в министерства сведения даже по подведомственным им частям. Министры были вынуждены обращаться к Сенату за содействием, чтобы заставить местные органы исполнять их предписания. На это в 1803 г. Сенату жаловались министры внутренних дел и финансов, и Сенат предписал исполнять требования министров[10]. Однако ситуация менялась медленно. В 1811 г. по жалобе министра полиции был издан Высочайший циркуляр об обязанности губернаторов по особой форме доставлять сведения министерству полиции о каждом важном происшествии и «не позже первой почты», подобное распоряжение было дано управляющим городскими полициями[11]. В фонде канцелярии ярославского губернатора сохранилось циркулярное предписание министерства полиции о доставлении отчетов от 15 июня 1816 г. с напоминанием, что, «некоторые гражданские губернаторы» допускают неисправности в доставлении отчетов, и император повелел докладывать о «подобной беспечности» в Комитет министров «для наложения мер взыскательности»[12].

Надзор центрального аппарата ведомства за местными учреждениями выражался в требованиях о предоставлении отчетов и донесений. Ежегодно из каждой губернии в МВД отправлялись от 150 до 174 ведомостей. Однако, к примеру, «Ярославские губернские ведомости» отмечали, что из требовавшихся «на высшую поверку в Департамент Полиции Исполнительной… за время с 1837-го по 1844-й год по Ярославской губернии» 26 отчетов представили только 23[13]. Каждое губернское правление регулярно получало и принимало к исполнению многочисленные приказы и распоряжения высших и центральных учреждений[14].

Меры по сокращению переписки оставались довольно регулярными. К примеру, в 1804 г. ярославский гражданский губернатор М.Н. Голицын получил указ Сената с предписанием не обременять Ярославское губернское правление излишней перепиской. Такие распоряжения регулярно появлялись и в других губерниях, так, в 1838 г. костромской губернатор Н.И. Жуков издал распоряжение о  скорейшем рассмотрении казенных дел в губернии[15].

В результате число дел в губернских учреждениях стало несколько меньше. В 1827 г. по стране в губернских учреждениях числилось 3,2 млн. дел, а в 1834 г. – почти 871 тыс., т.е. их общее количество уменьшилось на 73%, однако переписка все равно считалась обременительной[16]. Местные учреждения разных губерний вели постоянную переписку друг с другом по разным вопросам, как, например, о скорейшем исполнении запросов, о взыскании по векселям, о розыске беглых крестьян и т.д.[17].

Значительный вклад в сокращение переписки внесло создание новых органов периодической печати. С 1830-х гг. выходили «Журнал Министерства внутренних дел» и «Губернские ведомости». «Журнал МВД» публиковал распоряжения министерства, статистические сведения, всеподданнейшие отчеты министров, а с 1834 г. еще и выписки из отчетов губернаторов[18]. В 1856 г. костромскому губернатору А.Ф. Войцеху был направлен циркуляр министра внутренних дел С.С. Ланского, в котором отмечалось важность для местных правительственных учреждений «Журнала МВД», заменяющего сами циркуляры, и опубликовывающего распоряжения министерства также обязательные к исполнению, как и рассылаемые по губерниям[19].

Но объем делопроизводства в губернских учреждениях все же оставался весьма значительным. В 1840–1850-е гг. «Тверские губернские ведомости» ежемесячно публиковали ведомости о ходе дел в уездных присутственных местах. Они свидетельствовали о том, что количество дел в земских и уездных судах, в магистратах и ратушах, а также в городских полициях и городских думах существенно не менялось[20]. К примеру, в начале ноября 1843 г. общее число дел составляло 1365, а в конце месяца – 1361 дело. Все усилия по скорейшему решению дел не давали желаемых результатов в силу медленной работы учреждений, а также в связи с новыми поступлениями документов. Статский советник В.Н. Геттун, управляющий канцелярией генерал-губернатора Новгородского, Тверского и Ярославского принца Г.П. Ольденбургского, отмечал, что за два дня до нового года Ярославская палата уголовного суда прислала 60 уголовных дел, из них 54 остались нерешенными (0,3% от всех дел поступивших за год)[21].

Особое внимание уделялось составлению формулярных списков, фиксировавших информацию о служебной деятельности чиновников[22]. К примеру, указ 16 апреля 1812 г. приказывал губернскому начальству доставлять послужные списки в связи с тем, что большая часть губерний не выполняет предписанную указом от 15 марта 1798 г. обязательную присылку послужных списков по разосланным образцам обо всех классных чиновниках к 1 октября[23]. В фонде канцелярии ярославского губернатора сохранилось письмо губернатору В.П. Слудину от тайного советника, сенатора и герольдии директора О.П. Козодовлева от 6 июня 1801 г. о незамедлительной присылке в Герольдию списка всех гражданских чиновников для составления адрес-календаря. Уже 14 июня были отправлены в Правительствующий Сенат рапорт ярославского вице-губернатора, статского советника Урусова, о получении указа и список гражданских чиновников с сопроводительным письмом губернатора. Губернатор сообщал О.П. Козодовлеву об отправке в Герольдию списка чиновников по Ярославской губернии «в гражданской службе находящихся, в том числе по выбору от дворянства»[24].

Любые перемещения по службе, представления к награждению и т.д. требовали предоставления послужных списков. В фонде канцелярии ярославского губернатора содержится дело о представлении к награде и повышению за усердную службу канцеляристов уездных судов за период с октября 1801 г. по декабрь 1803 г. Из 43-х канцеляристов послужные списки имеются только на 31-го. Причем в них содержится разное количество граф, все списки имеют графы с фамилией, именем, отчеством, чином, со сроками прохождения службы, а 16 формулярных списков еще содержат графы – об имущественном положении (кроме подканцеляриста Пошехонского нижнего земского суда И. Богоявленского), «бывал ли в походах и сражениях», «был ли под судом», «был ли награжден», «способен ли и достоин к повышению», семейное положение[25]. Во всех формулярах отсутствует графа об образовании. У 26 человек не указано происхождение. В деле содержится представление о перемещении губернского регистратора Попова за «особенной расторопностью» на вакансию стола-начальника и губернского секретаря Алферова на место секретаря Любимского уездного суда вместо умершего Тропского, а также о награждении следующим чином учителя «малого народного училища г. Ростова» Уткина[26]. У всех троих отсутствуют формулярные списки, несмотря на требование правительства об обязательности их предоставления.

Указ от 4 февраля 1803 г. предписывал губернским правлениям, чтобы должности «занимаемы были всегда людьми достойными», отбирать заблаговременно в каждые три года отзывы обо всех неслужащих классных чиновниках, как имеющих, так и не имеющих недвижимые имения, «кто желает из них вступить в статскую службу, и в каких именно губерниях»[27]. Таких чиновников надлежало при выборах «баллотировать особо на службу» государственную и формулярные списки с «означением избирательных и неизбирательных баллов… через губернские правления, с одобрением начальника губерний, доставлять в герольдию». В канцелярии губернаторов в 1810 г. был прислан образец ведомости для составления сведений о губернских канцелярских служащих – «Образец для Губернских мест»[28].

Местным властям предписывалось «прилежно» следить за исполнением закона, а также «взыскание чинить во всех непослушных, роптивых, ленивых и медлительных», пеню на них налагать, а если не исправляются, то  «к суду отсылать…»[29]. Указы 20 июня 1805 г., 15 мая 1815 г., января 1817 г. разъясняли разницу между пенями и штрафами, а также порядок их взыскания с провинившихся чиновников[30]. Пеня была легким взысканием, налагаемым без суда, а штраф был наказанием, определяемым по суду. Пени следовало отсылать в приказ общественного призрения, а штрафы «причислять в государственный доход». Указ августа 1815 г. разрешал уездным стряпчим пользоваться третьей частью пени в случае, если она действительно их стараниями взыскана. Н.П. Макаров упоминал о ярославском губернаторе А.М. Безобразове, как о грозе «нерадивых» чиновников и взяточников, а сам губернатор был охарактеризован как «взятки берущий», но отправляющий их на благотворительность и «богоугодное дело»[31].

В ходе исследования во всех верхневолжских губерниях были выявлены чиновники, которые находились под судом – 2,6% (40 чиновников из 1526)[32]. Половина причин отдачи под суд приходилась на дисциплинарные нарушения (самовольная отлучка, избиение, ругань, пьянство). Такой небольшой процент судимостей говорит о том, что либо мнение о значительном размахе правонарушений в среде чиновничества является преувеличенным, либо о том, что далеко не все случаи нарушений вскрывались и доводились до суда. Н.П. Макаров отмечал, что «слово «уголовная палата» было… пугалом, страшилищем в глазах всех служащих и не служащих». Попасть в нее (под суд) считалось «бесчестием, неизгладимым позором, вечным, несмываемым пятном, а сверх того, часто и разорением для людей состоятельных; и потому все дрожали от страха при одной мысли быть постигнутым таким неизбывным несчастием»[33].

Вышестоящие власти постоянно уделяли внимание поведению чиновников, предостерегая их «от дурных поступков», от «послаблений и упущений по службе». В фонде канцелярии ярославского губернатора отложилось дело за 1824 г. «о предостережении канцелярских чиновников от дурных поступков»[34], содержащее предложение ярославского губернатора А.М. Безобразова губернскому правлению: «Неоднократно доходит до моего сведения, что некоторые из канцелярских чиновников «ведут себя невоздержно», предаются «разврату и крайнему о должности нерадению, от чего делают упущения по возложенным на них обязанностям и порождают различные беспорядки и хотя начальники присутственных мест употребляют возможные меры к «обращению их на путь чести, их доброму поведению», эти попытки остаются безуспешными. В связи с этим губернатор предложил:

1. Таких канцелярских чиновников в Ярославле, которые не исправляют неприличное поведение внутренними мерами, представлять лично к губернатору через его секретарей для  «должного начальственного внушения или поступления с ними по дальнейшему усмотрению»;

2. Предписать указами всех прочим уездным городам высылать рапорты с описанием поступков подобных чиновников и принятых мер для дальнейшего распоряжения губернатора;

3. Вменить в обязанность начальникам присутственных мест «иметъ строгое внимание» на поведение и образ жизни подчиненных, не только тогда когда занимаются они обязанностями по службе, но и когда «из должности пребывают».

Указ 16 августа 1802 г. утверждал обязанность начальства «воздерживаться от пристрастных представлений к определению на места и к производству в чины без заслуг и не в урочное годы недостойных; а против того в поощрении к службе не оставлять ревностно и долговременно служивших» без представления к награждению; также предполагалось, чтобы в решении дел они «не смотрели ни на какое лицо, ни на какое предложение, тем менее на партикулярные письма, хотя бы от первых людей в государстве, но поступали бы в решении дел по точной силе и словам законов»[35]. Однако этот указ не всегда выполнялся на практике.

         В фонде канцелярии ярославского губернатора сохранилось прошение генерал-губернатору Г.П. Ольденбургскому от асессора Ярославского губернского правления надворного советника Раухенфельда: «содержу себя одним только жалованьем и из того еще не правильно по соляной поставке вычитается…, нахожусь без протекции и без представительства», прошу «о помещении на высшее место при случае открытия вакансии»[36]. К прошению была приложена копия аттестата с подтверждением, что он служит в данной должности с 18 ноября 1801 г. по 16 августа 1810 г., «должность отправлял всегда ревностно и в разное время многократно поручаемы были его управлению экспедиции сей Палаты», «почему я по долгу звания моего по самой справедливости свидетельствую сие аттестув его… и впредь к продолжению службы способным и повышения чина достойным». Следовательно, этот чиновник 9 лет находился на одной должности, нареканий со стороны начальства не имел, однако повышения не получил.

Негативной чертой являлась медленная работа должностных лиц. Чиновники оправдывались тем, что необходимо наводить уточняющие справки, но на самом деле многие из них занимались «канцелярскими отписками» и создавали видимость труда. Причинами медленного течения дел были: «небрежность и лень», а также «злой умысел чиновников разных рангов»[37]. Причиной чиновной волокиты являлся и «запутанный, варварский слог наших толстых экстрактов и аппеляционных челобитен»[38]. Данный факт приводил к особой значимости должности секретарей, которые составляли экстракты дел и представляли их начальству на рассмотрение. Как говорил Александр I флигель-адьютанту П.Д. Киселеву, много зла может происходить в управлении «как от высших, так и от дурного выбора низших чиновников»[39].

Таким образом, в первой половине XIX столетия в местных учреждениях верхневолжских губерний, как и по всей России, основными средствами повышения эффективности работы были организационные перестройки, меры по упрощению делопроизводства, а также повышение окладов местных чиновников. Несмотря на усилия верховной и центральной власти по улучшению личного состава местных учреждений, как и ранее, множество должностей замещалось не на основании действительных способностей кандидатов или их знаний, а по протекции или влиятельному родству. При этом эффективность местного аппарата управления зависела не только от законодательства, структуры учреждений, организационных способностей начальства, но и от губернаторов, провозглашенных «начальниками губерний», и от непосредственных исполнителей решений вышестоящих властей – чиновников.


[1] Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX в.). М., 1981; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Министерство внутренних дел России: страницы истории (1802–1902). СПб., 2001; Морякова О.В. Система местного управления России при Николае I. М., 1998; Управление Россией. Опыт. Традиции. Новации. XVI–XX вв. М., 2007; и др.

· В настоящее время это Владимирская, Ивановская, Костромская, Тверская и Ярославская области РФ.

[2] Общий обзор города // Иллюстрированный ярославский календарь на 1904 г. и справочная книга по г. Ярославлю. Рыбинск, 1903. С. 38.

[3] Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 338.

[4] ПСЗ. Собр. II. Т.XII. Отд. 1-ое. № 10303.

[5] Материалы по географии и статистике России, собранные офицерами Генерального штаба. Костромская губерния. СПб., 1861. С. 530.

[6] Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 3. С. 32.

[7] Министерство внутренних дел: Исторический очерк. СПб., 1902. С. 57.

[8] Месяцослов с росписью чиновных особ, или общий штат Российской империи на лето 1812. Ч. 2. СПб., 1812. С. 51-64, 92-125; Государственный архив Ярославской области (ГАЯО). Ф. 73. Оп. 1. Д. 90. Л. 7-12 об.; Месяцослов с росписью чиновных особ, или общий штат Российской империи на лето 1825. Ч. 2. СПб., 1825. С. 53-61.

[9] История Правительствующего Сената за двести лет: В 5 т. 1711–1911. Т. 3. СПб., 1911. С. 457.

[10] ПСЗ. Собр. I. Т. XXVII. № 21372; 21374.

[11] ПСЗ. Собр. I. Т. XXXI. № 24623а; 24679.

[12] Государственный архив Ярославской области (ГАЯО). Ф. 73. Оп. 1. Д. 844. Л. 10.

[13] Ярославские губернские ведомости. 1845. Офиц. часть. 27 июля. № 30.

[14] Государственный архив Костромской области (ГАКО). Ф. 133. Оп. 2. Д. 139; Государственный архив Владимирской области (ГАВО). Ф. 40. Оп. 1. Д. 1810, Л. 197; Д. 1811. Л. 141, 304, 329, 330; и др.

[15] Костромские губернские ведомости. 1838. Офиц. часть. 8 окт. № 39.

[16] Варадинов Н. История Министерства внутренних дел: В 3 ч. Ч. III. Кн. 1.  СПб., 1862. С. 51.

[17] ГАКО. Ф. 133. Оп. 2. Д. 1317; Д. 1334; ГАВО. Ф. 14. Оп. 5. Д. 13, Л. 150; Ф. 40. Оп. 1. Д. 1810. Л. 11; Д. 1811. Л. 303; и др.

[18] Указатель материалов по Ярославской губернии, помещенных в Журнале МВД с 1829 по 1861 г. // Ярославский календарь на 1890 г. Ярославль, 1889. С. 1-26.

[19] ГАКО. Ф. 134. Оп. 7. Д. 15. Л. 4.

[20] Тверские губернские ведомости. 1844. Офиц. часть. 19 февр. № 8; и др.

[21] Записки В.Н. Геттуна. 1771–1815 // Исторический вестник. Историко-литературный журнал. 1880.  № 3. С. 488-489.

[22] ПСЗ. Собр. I. Т. XVI. № 12030; Государственный архив Тверской области (ГАТО). Ф. 56. Оп. 1. Д. 14584; ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д.751. Л. 5; и др.

[23] Систематическое собрание российских законов. С присовокуплением правил и  примеров из лучших законоучителей. Расположенное трудами Сергея Хапылева. Ч. I. СПб., 1817. С. 247-248.

[24] ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 215. Л. 1-2, 8-9, 3-5, 7-7 об.

[25] ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 43. Ч. 1. Л. 13, 26, 33, 36; Ч.2, Л.  71, 72, 78; и др.

[26] ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 43. Ч. 1. Л. 85, 95, 62-65.

[27] Систематическое собрание российских законов… Ч. I. С. 147.

[28] ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д.751. Л. 5.

[29] Систематическое собрание российских законов... Ч. II. СПб., 1817. С. 224-227.

[30] Там же. С. 225-233.

[31] Макаров Н.П. Мои 70 лет. Воспоминания. Ч. 1. СПб., 1881. С. 51-52.

[32] Составлено по: ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 1773. Л. 74; Д. 860. Л. 5, 6; Д. 1596. Л. 31, 48-49; Д. 464. Л. 4; ГАКО. Ф. 134. Оп. 9. Д. 35. Л. 30 об.-31; ГАТО. Ф. 466. Оп. 2. Д. 2094. Л. 451 об.-452; и др.

[33] Макаров Н.П. Указ. соч. Ч. 1. С. 47.

[34] ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 1777. Л. 1-2.

[35] Систематическое собрание российских законов... Ч. I. С. 259-266.

[36] ГАЯО. Ф. 73. Оп. 4. Д. 50. Л. 1-4.

[37] История Правительствующего Сената за двести лет. 1711–1911. Т. 3. С. 579.

[38] Взгляд на мою жизнь. Записки действительного тайного советника И.И. Дмитриева: В 3 ч. М., 1866. С. 77.

[39] Булгаков Ф.И. Русский государственный человек минувших трех царствований. Граф П.Д. Киселев // Исторический вестник. 1882. Январь. С. 132-133.