к.ю.н., доцент Кравченко А.Г.

Глинская Г.С.

Гюрджиев В.Ю.

Владивостокский государственный университет экономики и сервиса

Интерактивная бюрократия в современном мире: формирование новой парадигмы государственного управления

Статья написана при финансовой поддержки РГНФ,
проект № 14-43-93016

Впервые понятие «бюрократия» в 1745 году было введено французским экономистом Винсентом де Гурне, который полагал, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха или у народа. Однако бюрократия как социальное, политическое и юридическое явление исторически прошло достаточно сложный путь и было представлено не одной точкой зрений исследователей.

В современной юридической и политической науках под «бюрократией» как особым феноменом понимают несколько значений. Во-первых, бюрократия рассматривалась как особая привилегированная часть общества обладающая собственными интересами отдельными от интересов государства и всего общества. Так, Карл Маркс писал, что бюрократия должна «защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух» [2, 270].

Фактически К. Маркс полагал, что бюрократия подменяет общественные интересы своими, функционирует ради воспроизводство себя и поддержания классового неравенства. Однако при этом К. Маркс и иные социалисты, в том числе В.И. Ленин считали возможным создания системы государственного управления без бюрократической составляющей. То есть все таки исследователи отделяли феномен «бюрократии» от понятия «государственный служащий».

Интересно, что идеи разделения государственных служащих на бюрократов и служилое сословие воспроизводятся и в трудах монархиста Л.А. Тихомирова [4, 261 – 262]. Между тем осознавая неизбежную необходимость в профессиональных чиновниках, многие ученые отмечали, что это сообщество следует котролировать. Так, Н.М. Коркунов отмечая, что существование профессионального чиновничества устранить невозможно. Но само чиновничество стремится изолировать от власти само общество. Уравновесить эту силу могут лишь должности представительного характера, вводимые в госучреждения [1, 310].

Следует отметить, что негативное понимание термина «бюрократия» в современной юридической и политической науке больше характерно для России, чем стран запада, где с появлением теории «рациональной бюрократии» М. Вебера, этот феномен был рассмотрен с несколько иного – эволюционного ракурса. Так, М. Вебер полагал, что бюрократию можно разделить на патримониальную (традиционную) и рациональную (легальную). Если для традиционной бюрократии характерны такие типичные ее черты как злоупотребления властью, взяточничество, абсолютная формализация процесса управления, затягивание принятия решений и т.п., то рациональная бюрократия подчинена закону и действует исключительно в его рамках со всеми вытекающими последствиями.

Исследователь обстоятельно доказал полезность бюрократии в ее рациональных формах, при этом не отрицая понятия «бюрократизма» под которым понимал отрицательные проявления бюрократии. М. Вебер и В. Вильсон отмечали потребность в существовании рационального бюрократического аппарата как более совершенной системы, нежели патриархальной формы государственного управления [3, 22-25].

По сути М. Вебер, во-первых разделил два понятия «бюрократия» и «бюрократизм», устранив логическое противоречие упомянутых нами выше исследований, а во-вторых, предвидел эволюцию бюрократии и как социального слоя и как системы управления. То есть прогнозировал некий качественный скачек в развитии бюрократии – ее рационализации и легализации. Поэтому вполне закономерно, что в современных странах сегодня начинает формироваться новая форма бюрократического устройства – интерактивная. Базовой площадкой такого понятия служит переход систем государственного управления на новые технологии электронного правительства и смены парадигмы публичного управления. Таким образом «Интерактивная» бюрократия это новая форма профессионального сообщества государственных чиновников, особая форма эффективного управления как внутри самого государства так и во взаимодействии государственных органов с обществом.

При этом интерактивность бюрократии выражена не только в таких аспектах как электронный документооборот, но и что более важно в модели «сервисного» взаимодействия власти и общества. По сути эта модель основывается на таких ключевых теориях как «Договорная теория государства», теория «Естественного права», Рациональной модели бюрократии и концепции «Человеческого капитала». Так, договорная теория определила роль чиновника отведя ему статус «нанятого публичного менеджера», здесь чиновник «обязан», его властные полномочия он реализует только в силу своих обязанностей. Это не характерно для традиционной бюрократии, где человек облеченный властью может ее использовать для личных потребностей. Другим моментом интерактивной бюрократии становится отказ от правовой формализации процесса госуправления.

Деятельность бюрократии подчиняется законам естественных прав, а не только тех прав которые признаны законом. В модели интерактивной бюрократии находит свое место и «рациональное» начало описанное М. Вебером. От современной бюрократии требуется высокая доля профессионализма, которая обеспечивается жестким и публичным кадровым отбором. Этот элемент подкрепила концепция «человеческого капитала» которая обозначила в том числе и чиновника в качестве рабочей единицы вложение в которую финансовых ресурсов дает возрастающую эффективность работы. То есть государство как работодатель берет на себя обязательства по созданию условий профессионального роста чиновников, заботится об их психическом и социальном благополучии. Это в свою очередь отражается на повышении качества публичных услуг.

Следовательно, под интерактивной бюрократией следует понимать не только и не столько электронную форму коммуникации госаппарата и общества, сколько модель рациональной, эффективной бюрократии отвечающей таким параметрам как оперативность реагирования на обращение граждан; способность государственных органов удовлетворить законные интересы граждан качественно и в разумные сроки; наличие системы обратной связи гарантирующей публичность социальных оценок качества оказания государственных услуг; персональной ответственность как публичных менеджеров за неспособность воссоздать эффективную систему оказания государственных услуг на своих уровнях, так и личную ответственность исполняющего персонала за несоблюдения сроков госуслуги, не решение вопросов по существу, неуважительное обращение с гражданами и т.п.

Насколько сегодня Россия готова к переходу от патримониальной к интерактивной бюрократии? Сегодня мы занимаем 27 место в мировом рейтинге стран по внедрению электронных технологий[1]. Но «интерактивность» бюрократии определяется как мы уже отмечали не только и не столько электронным документооборотом. Обобщая же научные исследования можно сказать что, на сегодняшний день фактический уровень освоения российской бюрократией инновационных форм остается на крайне низком уровне.

Электронные формы документооборота преимущественно используются как аналоги бумажных носителей и не создают принципиального различия в скорости и качестве оказания публичных услуг. Профессиональный уровень отечественной бюрократии также не позволяет проводить успешную реформу сервисного государства. По сути не изменен менталитет бюрократии – чиновник по-прежнему ощущает себя носителем привилегий и зачастую считает себя в праве злоупотребить ими.

Литература:

1. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.

2. Маркс К. и Энгельс Ф., Соч., 2 изд., т. 1.

3. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.

4. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М.: Облиздат, 1998.

---

[1]E-Government Survey 2012: E-Government for the People // http://www.slideshare.net/infodemocracy/fid-digest-171012-1.