Государственно-частные партнерства в странах с переходной экономикой

В РУСНАУКА – до 10 апр08

Денисова М.В.

Институт экономики и управления

Донецкого национального университета

экономики и торговли им. Михаила Туган-Барановского,

4-й курс

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫЕ ПАРТНЕРСТВА В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

ВВЕДЕНИЕ. На современном этапе все большее значение для развития международного бизнеса приобретает глобализация, которую можно определить как «растущую экономическую взаимозависимость стран всего мира в результате возрастающего объема и разнообразия международных сделок с товарами, услугами и мировых потоков капитала, а также благодаря все более быстрой и широкой диффузии технологий». [3, с.1]

Глобализация приводит к тому, что национальные экономики становятся частью единого мирового хозяйства. Особенно актуальным является развитие глобализации для стран с переходной экономикой. Это объясняется тем, что международная сфера экономики развивается быстрее, чем внутреннее производство, следовательно, вовлечение стран с переходной экономикой в процесс глобализации может быть катализатором экономического роста в самих странах.

При этом возрастает роль международных регулирующих институтов. В частности в данной статье речь пойдет об Европейском банке реконструкции и развития (ЕБРР). Его отличительной чертой является то, что он был создан с целью оказания поддержки странам Центральной и Восточной Европы при переходе от централизованного планового хозяйства к рыночной экономике путем вложения капитала в предприятия и финансовые организации, главным образом, в виде кредитов и вложений в акции. Особое внимание привлекает участие ЕБРР в реализации проектов по созданию государственно-частных партнерств (ГЧП).

Целью данной статьи является исследование механизмов ГЧП как формы привлечения частного капитала к выполнению государственных контрактов в странах с переходной экономикой на базе опыта финансирования ЕБРР, а также рассмотрение данных механизмов на конкретных примерах.

При написании данной статьи использовались работы авторитетных специалистов в этой области, а именно: старшего юридического советника ЕБРР А.Зверева, ведущего банкира ЕБРР Ф.Годе, сотрудника Европейской экономической комиссии ООН Дж.Гамильтона, руководителя отдела разработки проектов компании «Аткинс Лтд.» П.Снельсона, директора инвестиционного департамента Министерства транспорта РФ Ю.Зворыкиной. В их работах дается обзор международного опыта применения таких механизмов, оценка наиболее перспективных форм ГЧП для стран с переходной экономикой и выявление необходимых изменений в нормативно-правовой базе для их успешного функционирования.

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫЕ ПАРТНЕРСТВА КАК ФОРМА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ЧАСТНОГО КАПИТАЛА К ВЫПОЛНЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ. Государственно-частные партнерства (ГЧП) – это взаимоотношение, возникающее между государственным и частными секторами в целях распределения рисков и выгод от осуществления какого-либо предприятия [2, с.33]. Как правило, ГЧП создаются в сфере инфраструктуры, что обусловлено поиском гибких форм оказания услуг со стороны государства и растущим спросом на современные объекты инфраструктуры со стороны населения.

В стратегическом плане ГЧП представляют собой сложные снабженческие системы, для эффективного функционирования которых согласно ЕБРР необходимо решение следующих проблем [2, с.18]:

-наличие соответствующей законодательной базы;

-разрешение на эксплуатацию объектов государственной инфраструктуры или оказание услуг частным сектором;

-наличие политических сил, продвигающих этот процесс и реализацию проектов;

-налаживание определенного уровня координации между различными министерствами и государственными органами, занимающимися реализацией конкретного проекта ГЧП;

-выделение в требуемых объемах государственных ресурсов на цели выполнения/мониторинга проектов;

-степень развития местных рынков капиталов, обуславливающая объемы долгосрочного финансирования и возможности привлечения финансовых средств на международных рынках капиталов.

В зависимости от степени контроля (больше частный или государственный) и передачи рисков ГЧП может осуществляться в различных формах: концессии, совместные предприятия, контракты на выполнение работ. Наиболее развитой, перспективной и комплексной формой партнерства выступают концессии, так как они носят долгосрочный характер, позволяя обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. При этом частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, а у государства остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии и при необходимости защиты общественных интересов. Следует также отметить, что государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом, оставляя за собой право распоряжения.

Несмотря на то, что сегодня существует огромный интерес к созданию ГЧП во всем мире (механизмы ГЧП применяются более чем в 100 странах), их нельзя рассматривать как некую панацею, они имеют свои плюсы и минусы.

Так, можно выделить следующие положительные аспекты деятельности ГЧП [2, с.24]:

-они дают возможность правительствам привлекать остро необходимые инвестиции на развитие объектов инфраструктуры без повышения налогов или объемов заимствований;

-они характеризуются соблюдением установленных требований при выполнении проектов;

-они обеспечивают обмен управленческими знаниями и опытом в целях поиска новаторских решений.

Однако, в то же время, ГЧП присущи такие негативные особенности [2, с.24]:

-несмотря на то, что капитальные затраты со стороны государства при реализации проектов являются незначительными, в случае провала проекта государство может понести убытки, так как, как правило, оно берет на себя определенные обязательства, связанные с выдачей различных гарантий;

-залогом успешности проекта является оптимальное распределение рисков, то есть каждая сторона берет на себя те риски, которыми она может наиболее грамотно управлять. Однако на практике частный сектор стремится переложить максимальное число рисков на государство.

Кроме того, привлечение частного сектора возможно только тогда, когда это будет достаточно прибыльно. По этой причине проблематичным является создание ГЧП в отдаленных районах, которые наиболее остро нуждаются в развитии социальной сферы, но не обладают достаточной покупательной способностью и соответственно не могут обеспечить частному сектору высокую прибыль.

Таким образом, ГЧП является достаточно эффективным механизмом, позволяющим выйти на высокий уровень качества услуг и получить наибольшие экономические выгоды. В то же время каждый проект нужно оценивать по его индивидуальным достоинствам, а использование зарубежного опыта – это еще не гарантия успеха. Прежде всего, необходимо выяснить потребность в реализации конкретного проекта и его обоснование. Продвижение проектов ни в коем случае не должно диктоваться политическими соображениями. Кроме того, важно решить вопрос о том, является ли создание ГЧП оптимальным вариантом в конкретном случае.

ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ. Для того чтобы всесторонне изучить данный вопрос, полезным будет обратиться к опыту работы ЕБРР с ГЧП. Тот факт, что проекты ГЧП оказывают позитивное воздействие на процесс перехода, является общепризнанным. Поэтому ЕБРР с начала своего создания выступал активным участником в финансировании таких проектов в странах операций. Формы его участия обуславливались состоянием переходного процесса на момент разработки проектов, а также состоянием правовой базы. Наиболее подходящими сферами для реализации проектов являются коммунальное хозяйство, транспорт, централизованное теплоснабжение, сбор и удаление твердых отходов. Так, с 1996 г. ЕБРР участвовал в ряде проектов в Центральной Европе (Венгрия, Словения, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Румыния), а также в России (Санкт-Петербургские Юго-западные очистные сооружения). Все проекты реализовывались согласно графику и в пределах отпущенной на них сметы и в целом дали успешные результаты. Об этом свидетельствует то, что средства, выделенные на данные проекты, осваивались в среднем в 2-3 раза быстрее, чем на аналогичные проекты в государственном секторе.

Среди стран Восточной Европы наибольший опыт применения ГЧП имеет Россия, о чем свидетельствует подготовка и реализация ряда проектов ГЧП в транспортной отрасли, поэтому остановимся более подробно на проблемах транспортной отрасли России. Так, сложившийся в России уровень финансирования транспортной инфраструктуры не отвечает макроэкономическим и социальным потребностям страны: объем инвестиций в данную отрасль составляет всего 2% ВВП (около 20 млн.евро), тогда как по оценкам независимых экспертов потенциальная емкость рынка инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры России составляет 12-15 млрд.евро в год [2, с.53]. При этом инвесторы проявляют интерес к данной отрасли, однако вложение инвестиций возможно лишь при условии существования долгосрочных стратегических планов Правительства РФ.

Для расширения практики ГЧП государство создало определенные предпосылки [2, с.54]:

-в рамках Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ усилилось взаимодействие бизнеса и власти за счет государственно-частных консультаций;

-принят федеральный закон “О концессионных соглашениях”;

-в рамках бюджетной реформы осуществляется переход от годичного к трехлетнему планированию;

-утверждено Положение “Об инвестиционном фонде”;

-утверждены типовые концессионные соглашения;

-созданы институты особых экономических зон (ОЭЗ), промышленных и технологических парков.

Принятие закона “О концессионных соглашениях” имеет огромную роль для привлечения инвестиций в инфраструктуру, но решает всех проблем. Необходимо создание целевых фондов развития инфраструктуры или отраслевого концессионного закона, который конкретизировал бы предмет ГЧП и концессий.

Еще одной проблемой является неразвитость внутренних финансовых рынков, в частности института предоставления «длинных» кредитных средств, одним из возможных источников которых могли бы быть средства пенсионных фондов, размещенные под гарантии правительства.

Важное значение также имело создание Инвестиционного фонда РФ в 2005 г., деятельность которого направлена на оказание бюджетной поддержки инвестиционных проектов частного бизнеса в трех форматах [2, с.56]:

-прямое софинансирование проектов;

-участие в акционерном капитале компании, занимающейся определенным проектом;

-система государственных гарантий, которые не нужно утверждать в бюджете ежегодно.

Таким образом, Инвестиционный фонд можно считать одним из важнейших инструментов.

В качестве примера деятельности ГЧП можно рассмотреть строительство платной автомагистрали Западный Скоростной Диаметр (ЗСД) в Санкт-Петербурге. Реализация данного проекта имеет большое значение для развития и повышения конкурентоспособности всей транспортной системы РФ, обеспечивая подключение Большого Морского порта Санкт-Петербурга к сети федеральных автомобильных дорог и европейской системе международных магистралей.

В соответствии с решениями Правительства РФ в отношении Западного Скоростного Диаметра функции концедента от лица РФ по концессионным проектам в дорожном хозяйстве и основная ответственность по принимаемым РФ обязательствам в отношении дорожных концессионных проектов фактически полностью возложены на Федеральное дорожное агентство (Росавтодор).

Однако на сегодняшний день является нерешенным вопрос о наделении Росавтодора необходимыми для выполнения концессионных обязательств полномочиями, такими, как:

-полномочия по принятию решений об изъятии земельных участков с целью предоставления их в аренду концессионеру;

-полномочия по регулированию и утверждению размеров тарифов;

-полномочия по представлению гарантий минимального дохода.

Надо подчеркнуть, что без получения гарантии минимального дохода от концессионных проектов в России заинтересованные участники однозначно откажутся от участия в конкурсе.

Кроме вышеназванного проекта в рамках программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» подготовлены и находятся на согласовании еще ряд проектов по строительству автодорог по различным направлениям, а также строительство портовых комплексов в Мурманске и Новороссийске: одобрены концепции инвестиционных проектов, проведены открытые конкурсы на разработку обоснования инвестиций. На основе ГЧП получили развитие проекты строительства подъездных путей к месторождениям полезных ископаемых (Эльгинское в Сибири и Элегестское месторождения углей в республике Тыва) и развития припортовых железнодорожных станций.

Реализация указанной программы к 2010 году позволит достигнуть следующих результатов [2, с.58]:

-увеличение объема экспорта транспортных услуг транспортного комплекса России в 2 раза, что составит 13,1 млрд. долл. в год;

-прирост объема транзитных перевозок через территорию России составит 25-30 млн. тонн;

-рост объема перевозок транзитных пассажиров в аэропортах в 5-7 раз, что составит 3-4 млн. пассажиров;

-увеличение доли отечественных автоперевозчиков на российском рынке международных перевозок до 50%;

-увеличение доли тоннажа, контролируемого Россией торгового флота, зарегистрированного в национальном реестре, до 56%.

Реализация комплексных проектов по развитию транспортной инфраструктуры позволит обеспечить ежегодный прирост внутреннего валового продукта (ВВП) на 0,2%-0,3%. А внедрение концессионного механизма в транспортной инфраструктуре в российской дорожной отрасли позволит к 2010 году добиться привлечения частного инвестиционного капитала в объемах 2-3 млрд. долларов США ежегодно. Таким образом, для осуществление масштабных проектов не только в области транспорта, но и в области инфраструктуры в целом целесообразным является привлечение отечественного и международного капитала на базе ГЧП.

ВЫВОДЫ. Государственно-частные партнерства понимают как взаимоотношение, возникающее между государственным и частными секторами в целях распределения рисков и выгод при осуществлении какого-либо предприятия.

В странах с переходной экономикой, в которых существует проблема ограниченности бюджетных средств, наиболее рациональным решением которой является механизм ГЧП.

ГЧП может осуществляться в различных формах: концессии, совместные предприятия, контракты на выполнение работ.

К положительным аспектам деятельности ГЧП относят возможность правительств привлекать остро необходимые инвестиции на развитие объектов инфраструктуры без повышения налогов или объемов заимствований.

Негативными особенностями ГЧП является то, что в случае провала проекта государство может понести убытки, так как оно берет на себя определенные обязательства, связанные с выдачей различных гарантий.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Федеральный закон РФ «О концессионных соглашениях» № 115-Ф3 от 21.07.2005 г.

2. http://www.ebrd.com/pubs/legal/lit071.htm - Журнал «Право на этапе перехода».

3. http://www.vuzlib.net/beta3/html/1/1558/1562 - Экономико-правовая библиотека.