Право/9.Гражданское право
к.ю.н., доцент Дерюгина Т.В.
Волгоградский институт экономки, социологии и права
Муниципальная собственность в Российской Федерации:
пределы осуществления и ограничения
Сложность регулирования отношения
муниципальной собственности в настоящее время обусловлена существованием ряда
законодательных источников, по-разному, решающих проблемы состава
собственности, пределов осуществления прав собственника, ограничений. В первую
очередь речь идет о ныне действующих Федеральном законе РФ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ [1], Федеральном законе от 6 октября
2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» [2] и их соотношении по вопросам понятия, возникновения,
прекращения, пределов осуществления и ограничений с Гражданским кодексом
Российской Федерации [3].
Так, например, в ст. 29 Закона 1995
г. указывается, что в состав
муниципальной собственности входят средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные фонды,
имущество органов местного
самоуправления, муниципальные
земли и др. Перечень имущества остается открытым, поэтому
в собственности муниципального образования может находиться и другое движимое,
и недвижимое имущество.
Несколько противоречивая формулировка
ст. 50 ФЗ РФ 2003 г., думается, приведет к неоднозначному толкованию ее на
практике. С одной стороны закон приводит закрытый перечень муниципального
имущества, находящегося в муниципальной собственности. Парадокс заключается в том,
что законодатель не включает в него бюджет муниципального образования, из чего
при буквальном толковании можно сделать вывод о том, что бюджет не является
муниципальной собственностью. К какой форме собственности, по-мнению
законодателя, следует тогда его отнести? С другой стороны, все же понимая
несостоятельность попытки закрытым перечнем ограничить муниципальное имущество,
законодатель включает норму о том, что в собственности
муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для реализации
полномочий, право осуществления, которых предоставлено органам местного
самоуправления федеральными законами. Из чего прямо следует, что состав
имущества не ограничен ч. 1 ст. 50 Закона 2003 г., а значит, не является
закрытым. Из ч. 1, 2 ст. 50 Закона 2003 г. прямо вытекает, что состав
имущества, находящегося в муниципальной собственности, ограничен только целями
его использования. А из ч. 5 этой же статьи Закона уже следует, что любое
имущество может находиться в муниципальной собственности, если оно будет перепрофилировано в соответствии с целями местного
самоуправления. Следовательно, несмотря на присутствие в указанной норме
закрытого перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности, на
самом деле его состав ограничен целями использования, и, следовательно,
является открытым.
Ученые, анализируя норму ст. 50
Закона 2003 г., указывают и на ее
противоречие ряду других норм закона. В частности, Ю.В. Капитанец верно
отмечает, что в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15,
ч. 2 ст. 16 Закона от 2003 г. муниципалитет вправе решать иные
вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не
исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким
образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако
при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со
строго ограниченным перечнем [5]. Установленный законом подход к муниципальному
имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения
задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также
сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета.
Вызывает критику и ст. 51 Закона 2003
г., посвященная владению, пользованию и распоряжению муниципальной
собственностью. Согласно указанной статье органы местного самоуправления
владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. А вот Закон 1995
г. указывал, что право собственности от имени муниципального образования
осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных
законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население
непосредственно. Следовательно, новый закон отказался от возможности участия в
управление муниципальной собственностью населения муниципального образования,
что противоречит ст. 3 этого же закона, провозглашающей право граждан на
участие в местном самоуправлении, и в конечном итоге Конституции РФ, в
соответствии с которой владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью осуществляет само население (ч. 1 ст. 130).
Непродуманной, на наш взгляд,
является и законодательная техника, используемая авторами закона при
формулировании ст. 51 Закона 2003 г. Рассматривая возможности органов
муниципального управления по владению, пользованию и распоряжению имуществом и,
по сути, воспроизводя нормы Гражданского кодекса РФ, законодатель отсылает нас и к Конституции, и
к иным федеральным законам, ни разу не упомянув ГК РФ. Но именно Гражданский
кодекс в соответствии п. 1 ст. 2 устанавливает порядок осуществления права
собственности, независимо от ее формы – государственной, муниципальной или
частной. Только Гражданский кодекс вправе устанавливать объем права
собственности, способы и основания возникновения и прекращения. Так, почему
законодателю прямо не отослать к нормам ГК РФ?
Органы
местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное
или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам
государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления
иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии
с федеральными законами; участвовать в создании хозяйственных обществ, в том
числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Следовательно, «вопросы
местного значения» выступают целевым пределом осуществления права муниципальной
собственности.
Участие муниципальных образований в
гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед
ними задач. Однако, признавая муниципальное образование субъектом гражданского
права, нельзя не учитывать особенности его статуса, связанные с обладанием им
публичной властью, позволяющей часто самим определять правопорядок, включая и случаи,
а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. Необходимым
условием вступления муниципального образования в гражданский оборот является
отказ от некоторых только ему присущих возможностей, входящих в противоречие с
общими принципами гражданского права, и, прежде всего, от принципа равенства
всех участников гражданских правоотношений [6].
При осуществлении права муниципальной собственности органы местного самоуправления не должны превышать пределы осуществления гражданских прав. При осуществлении любых гражданских прав запрещены: действия, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу (шикана); злоупотребление правом в иных формах; использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции; злоупотребление доминирующим положением на рынке (п. 1 ст. 10 ГК РФ). Все действия должны осуществляться разумно и добросовестно.
Рассматривая пределы осуществления
права муниципальной собственности, необходимо отметить определенную специфику.
Объясняется она двояким положением органов местного самоуправления. С одной
стороны они, осуществляя права собственника в отношении муниципального
имущества, совершают различные сделки, в
том числе и с частными юридическими лицами, по распоряжению этой собственностью
с целью наиболее эффективного ее управлению и получению наибольшей прибыли.
Вместе с тем, с другой стороны, согласно
действующему законодательству, муниципальные органы наделены правом
координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам
землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т.п. Наделены
правом принимать нормативные акты, имеющие существенное значение для
деятельности их же контрагентов, заключающих с ними сделки. Следовательно,
одним из основных пределов осуществления права муниципальной собственности
должно являться не злоупотребление своими правами органами местного
самоуправления.
Сложность применения данной категории заключается в отсутствии
определения понятия «злоупотребление правами», это, конечно, касается не только
права муниципальной собственности, но и других форм. Но главная проблема
заключается даже не в отсутствии определения злоупотребления правом, а в
санкции, установленной за совершенное злоупотребление. Санкция за
злоупотребление правом осталась той же, что и в ГК РСФСР 1964 г. [7] и Основах
1961 и 1991 гг. [8] Однако если раньше, в соответствии со ст. 5 Основ или ст. 5
ГК РСФСР 1964 г., осуществление прав в противоречии с их назначением влекло за
собой обязательный отказ в их защите, то согласно норме действующего ГК РФ
вопрос о применении или неприменении этой санкции суд может решать по своему
усмотрению. С какой целью это сделано - неясно, ведь данная правовая норма не
просто предоставляет суду право не применять санкцию к лицу, совершившему
правонарушение, она дает возможность не лишать правовой защиты противоправные
действия. Используя это правило, суд может отказать в защите принадлежащего
лицу права, но может и не отказать.
Совершенно справедливо указывает В.И. Емельянов: «А что значит в таком
случае «не отказать в защите права»? Это значит защитить его, встав на сторону
лица, злоупотребившего правом, то есть правонарушителя» [9]. Изложенную
проблему можно решить двумя способами: либо буквально толковать п. 1 ст. 10 ГК
РФ и согласиться с тем, что здесь идет речь только о «намерении» совершить
злоупотребление и причинить вред другому лицу. Либо второй путь –
сформулировать новую санкцию. Если мы признаем, что речь идет не только о
«намерении», а уже совершившимся правонарушении, то отказ в защите права –
крайне мягкая санкция.
Говоря об установленных ограничениях
права муниципальной собственности, следует признать, что часть из них
продиктована, во-первых, необходимостью уравновесить частные и публичные
интересы, о чем мы упоминали выше, а, во-вторых, желанием предотвратить возможные
злоупотребления в этой области.
В первую очередь, законодатель ограничил деятельность органов
местного самоуправления целями их создания.
В целях
предотвращения злоупотреблений при передачи публичной собственности в частную в
Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества»
специально оговорено, что в качестве покупателей приватизируемого имущества не
могут выступать муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия,
муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых
доля муниципальных органов превышает 25%.
Ряд ограничений, таких как сохранение
плодородного слоя земли, путей миграции диких животных и т.д. установлены
Земельным кодексом РФ (ст. 56). Специфика ограничений для муниципальной
собственности заключается в том, что в соответствии с п. 3 ст. 56 ЗК РФ указанные ограничения устанавливаются актами
органов местного самоуправления, то есть сам собственник вправе устанавливать
или не устанавливать ограничения в отношении своей собственности. Естественно,
что такое положение может привести к злоупотреблениям со стороны уполномоченных
органов.
Норма статьи 34 Водного кодекса РФ
устанавливает, что муниципальная (как в прочем и частная) собственность
допускается только на обособленные водные объекты. Более того, в
муниципальной собственности могут
находиться только те водные объекты, которые предназначены для
удовлетворения муниципальных нужд (ст. 39 Водного кодекса РФ). Следовательно,
здесь имеется ограничение не только в объектах муниципальной собственности, но
ограничение по целевому использованию этих объектов. В статье 12 Водного
кодекса предусмотрено также ограничение владения и пользования собственников
земельных участков, примыкающих к
поверхностным водным объектам. Они не
должны препятствовать
использованию водных объектов и
их берегов для
организации судоходства и
иных нужд.
Литература:
[1] Собрание законодательства РФ от
28 августа 1995 г., № 35, ст. 3506. (далее Закон 1995 г.)
[2] Собрание законодательства
Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822 (далее Закон 2003 г.)
[3] Гражданский кодекс Российской
Федерации. Часть 1// Собрание законодательства Российской
Федерации.- 1994. - № 32. - Ст. 3301
(далее ГК РФ)
[4] Информационно-правовая система ГАРАНТ, 2005 г.
[5] См.: Комментарий к ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ" - Издательство -
Система ГАРАНТ, 2005 г.
[6] См.:
подробнее, Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте
органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право.
- 1999. - N 6. - С. 59 - 66.
[7] Ведомости Верховного Совета
РСФСР. – 1964. - № 24. - Ст.406.
[8] Ведомости Верховного Совета СССР.
– 1991. - № 26. - Ст. 733.
[9] Емельянов В.И. Разумность, добросовестность,
незлоупотребление гражданскими правами – М.: Лекс-Книга, 2002 г.