Публичные слушания, как одна из основных целей проводимой в России административной реформы.

Право/2 Административное и финансовое право

Публичные слушания, как одна из основных целей проводимой в России административной реформы.

В настоящее время подошла к своему логическому завершению административная реформа, которая проводится согласно Концепции, принятой Правительством России (далее - Концепция).

Одной из самых главных задач проводимой реформы – это повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Поставленную задачу предлагается достичь путем повышения прозрачности и открытости государственных органов для населения, используя институт проведения общественных слушаний. По-мнению ряда зарубежных аналитических агентств, в 2004 году, на начало проведения административной реформы, Россия занимала 40 место среди 48 крупнейших мировых держав по степени открытости государственных органов для населения /4/.

Как отмечается в Концепции, одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями. Для деятельности государственных органов характерно развитие механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений. Консультации с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти.

Часть 1 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /2/ устанавливает, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Позиция законодателя в этом аспекте автору представляется ошибочной по следующим причинам:

1) часть 1 ст.28 Федерального закона №131-ФЗ по своей сущности является диспозитивной, что не представляется правильным, если данный вопрос рассматривать в рамках проводимой административной реформы, направленной в первую очередь на открытость органов власти;

2) за исключением малонаселенных сельских поселений, где функции представительного органа власти осуществляет Сход граждан, в муниципальных образованиях функции представительного органа власти осуществляет Собрание депутатов, либо Законодательная Дума, что, как правило, исключает возможность участия граждан в обсуждении вопроса местного значения;

3) исследуемую норму можно рассматривать, как коррупционную в связи с тем, что правом назначения публичных слушаний обладает исключительного глава муниципального образования.

Помимо этого, стоит отметить, что ч.3 ст.28 Федерального закона №131-ФЗ ограничивает круг вопросов, которые могут выноситься на общественные слушания.

Вместе с тем, Градостроительный кодекс Российской Федерации /1/ конкретизирует институт проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов. Во-первых, конкретизированы субъекты слушаний – это правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, жители поселений и городских округов, органы местного самоуправления. Во-вторых, указывается на императивность проведения данных слушаний. В-третьих, предусматривается процедура обеспечения равного доступа к публичным слушаниям всем заинтересованным лицам. В-четвертых, формализована процедура подготовки к проведению публичных слушаний с указанием сроков проведения. При этом, в случае неодобрения участниками слушаний проекта генерального плана, данный план отклоняется и отправляется на доработку главой муниципального образования, что говорит о высокой степени демократичности данного нормативного акта.

Стоит отметить, что хотя органы исполнительной власти, а также муниципалитеты исполняют поручения о проведении общественных слушаний, но делают это формально. Это подтверждает тот факт, что по данным социологических опросов, о данных слушаниях знает не более 10% населения, при этом стоит отметить, что среди этих 10% достаточно большую долю занимают чиновники, депутаты, а также их непосредственное окружение. Так, в Положении «Об утверждении Положения о публичных слушаниях в городском округе «Город Хабаровск», утвержденное решением Хабаровской городской Думы от 22.11.2005 г. № 181 /5/, которое является действующим нормативно-правовым актом в настоящее время, к участникам общественных слушаний относятся дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории города, а также правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства в случаях, установленных законодательством. По-мнению автора, данная норма является по своей сущности формальной, так как ограничивает возможность к участию в общественных слушаний таких субъектов гражданского общества как общественные объединения, средства массовой информации. Также, исключается возможность привлечения экспертов к проведению слушаний, что может нарушать права граждан на получение объективной информации о предмете проводимых слушаний. Помимо этого, ограничивается право на участие в слушаниях иностранных граждан, которые легально проживают на территории городского округа. К примеру, если иностранный гражданин осуществляет деятельность, направленную на развитие агропромышленного комплекса, обладает правом собственности на земельный участок, то ограничение на участие в общественных слушаниях в сфере сельского хозяйства, установленное решением Хабаровской городской Думы, представляется неверным.

Исходя из этого, необходимо внести соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации, и закрепить в нем статус «общественного слушателя», наподобие статуса «присяжного заседателя», то есть ежегодно формировать список общественных слушателей, и при обсуждении важных вопросов, либо же обнародовании отчетов о проделанной работе, официально призывать гражданина принять участие в них, с сохранением за ним заработка, а также компенсировать расходы на проезд к месту проведения слушаний. Данные издержки должны быть заложены в соответствующих уровню слушаниям бюджеты.

Это предложение могут опротестовать ученые, которые считают, что согласно Конституции РФ, волю населения представляют народные избранники - депутаты. Но, стоит отметить, что мнение депутатов нередко расходится с мнением, например, определенной социальной группы. Это подтверждает тот факт, что на недавних слушаниях Конституционного суда, депутаты, члены Правительства, и другие высокопоставленные чиновники, вопреки общественному мнению, ходатайствовали за введение моратория на смертную казнь.

Для дальнейшего развития института общественных слушаний, как представляется автору, необходимо:

1) повышение уровня информированности населения о дате, месте, предмете, целевой аудитории общественных слушаний и т.д.;

2) привлечение авторитетных экспертов при проведении слушаний, причем, как выступающих за предмет слушаний, так и тех, кто является оппонентом, или имеет другую точку зрения;

3) широкая публикация протоколов и иных решений, принятых на таких слушаниях в средствах массовой информации, а также в сети Интернет;

4) прием предложений и замечаний через сеть Интернет. При этом предлагается ввести практику приема предложений и замечаний с момента принятия решения о необходимости проведения общественных слушаний, и завершить прием предложений и замечаний за 3 дня до дня проведения общественных слушаний, для своевременного анализа поступивших предложений;

А) Представляется необходимым проведение систематизации действующего законодательства, в сфере проведения общественных слушаний, в форме кодификации для создания единого нормативного акта, регулирующего рассматриваемую сферу общественных отношений.

Б) Под общественными слушаниями следует признавать форму взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти, и местного самоуправления проводимую для обсуждения общественно значимых вопросов.

В) Определить, что общественные слушания могут проводиться по инициативе главы администрации органа местного самоуправления, либо органа государственной власти, в то же время, общественные слушания должны проводиться по инициативе субъектов гражданского общества: граждан, общественных объединений и др.

Г) Выносимый на общественные слушания вопрос должен заблаговременно публиковаться в средствах массовой информации, и в сети Интернет. С учетом того, что 01.01.2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» /3/, представляется возможным включение информации о проводимых общественных слушаниях на сайтах представительных органов, а также сайтах органов местного самоуправления.

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ // Российской газета от 30.12.2004 г., № 290;

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. – 2003 г. – 08 октября;

3. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ // Российская газета. – 2009 г. – 13 февраля.

4. О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. №1789-р // Собрание законодательства РФ. – 2005 г. - №46. – ст.4720.

5. Об утверждении Положения о публичных слушаниях в городском округе «Город Хабаровск»: Решение Хабаровской городской Думы от 22.11.2005 г. № 181 // Хабаровские вести. – 2005 г. – 30 декабря.