Экономические науки/3. Финансовые отношения

Магистрант Дауылбаева А.Н.

Карагандинский экономический университет Казпотребсоюза, Казахстан

Развитие пенсионной системы в странах Содружеств независимых государств: итоги и перспективы

Вопросы совершенствования пенсионной системы являются актуальными в развивающих и развитых странах в связи с ее финансовыми кризисами, повлекших за собой дестабилизацию в финансовых системах. Несмотря на национальные различия, присущие пенсионным системам стран на постсоветском пространстве, перед ними встает ряд схожих проблем. Причин, потребовавших коренной трансформации всех базовых институтов и механизмов системы государственного социального обеспечения пожилых граждан на постсоветском пространстве, несколько. Во-первых, изменение общественного строя, приведшее к формированию принципиально новых экономических, организационных и финансовых условий функционирования пенсионных систем. Во-вторых, деиндустриализация экономик большинства стран СНГ, следствием чего стало уменьшение удельного веса наемных работников в общей численности экономически активного населения, а также трансформация экономических отношений, существенно ограничившая возможности государства влиять на хозяйствующие субъекты. В итоге возникла необходимость в замене государственного социального обеспечения как основного пенсионного института на институты обязательного и добровольного пенсионного страхования, охватывающие намного меньшее по сравнению с советскими временами количество работающих лиц. В-третьих, новые глобальные вызовы в трудовой сфере и демографии — сокращение продолжительности постоянного найма, повышение пенсионной нагрузки на работающих.
Переход стран СНГ на рыночную парадигму вызвал необходимость коренного преобразования всех базовых институтов и механизмов системы государственного социального обеспечения пожилых граждан. Советская идеология пенсионного обеспечения, базировавшаяся на принципах «бесплатности» и финансирования за счет общественных фондов потребления, не вписывалась в новые реалии. Предстояло сформировать адекватные рыночной экономике институты, основанные на применении принципов обязательного и добровольного пенсионного страхования. При этом необходимые экономические и социальные предпосылки для решения такой масштабной задачи отсутствовали.

По мере преодоления экономического спада большинство стран СНГ начали проводить пенсионные реформы, создавая экономические и социальные предпосылки для создания новых пенсионных институтов. Если говорить обобщенно, то государственная политика бывших советских республик в рассматриваемой области характеризовалась:

- сохранением существующих пенсионных систем, основанных на солидарных принципах перераспределения финансовых ресурсов между поколениями работающих и пенсионеров, использованием оправдавшей себя практики государственного управления пенсионными системами, формированием новой инфраструктуры учета пенсионных прав, открывающей возможности для использования новых страховых механизмов (Азербайджан, Армения, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан);

- реализацией широкомасштабных преобразований пенсионных систем с целью внедрения страховых механизмов, включающих индивидуальный учет пенсионных прав (их персонификацию) и применение принципиально новых пенсионных институтов, организованных на принципах условно-накопительных счетов, накопительных пенсий и негосударственного пенсионного страхования (Беларусь, Казахстан, Россия, Украина).

Преобразования пенсионных систем на постсоветском пространстве привели за два десятилетия к следующим результатам.
По сравнению с периодом 80-90-х годов покупательная способность пенсий частично восстановлена. Однако размеры пенсий как с точки зрения их покупательной способности, так и с позиции коэффициента замещения, которые составляли в советский период 250% и 55% соответственно, ни в одной из стран Содружества еще не достигнуты.

По меркам экономически развитых стран размеры пенсий в странах СНГ остаются весьма скромными, а зачастую недопустимо низкими и в лучшем случае обеспечивают лишь минимальные потребности пенсионеров. Расходы на пенсии составляют от 3,3% ВВП (Таджикистан) до 10% ВВП (Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия). Только в двух странах этот показатель выше: Беларусь — 10,3% ВВП, Украина — 15% ВВП.
Уровень пенсий недотягивает до минимальных социальных стандартов МОТ: согласно Конвенции № 102 (1952 г.) коэффициент замещения должен составлять не менее 40% от заработной платы квалифицированного рабочего при наличии у него 30-летнего страхового стажа. Большинству стран СНГ решить данную задачу в среднесрочной перспективе, по-видимому, не удастся [1].

Пенсионные институты в странах СНГ не соответствуют новому общественному укладу, изменившимся социально-трудовым отношениям, складывающейся демографической ситуации. Так, доходы большинства пенсионеров (за исключением Беларуси, Казахстана и России) ниже прожиточного минимума пенсионера. Более того, в Армении, Кыргызстане, Молдове и Таджикистане средней пенсии хватает не более чем на 12-15 дней.

Несмотря на все различия, в основе пенсионных систем стран Содружества лежит советская модель государственного пенсионного обеспечения, которая в новых экономических условиях эффективно функционировать не может. Нецивилизованные формы рыночных отношений позволяют современным работодателям ”уводить” от страхового обложения на цели пенсионного обеспечения от 25% до 40% от общего объема заработной платы. Так, в Казахстане размер официальной зарплаты, служащий базой для начисления пенсионных взносов в накопительные пенсионные фонды, уменьшился вдвое: с 8,4% ВВП на душу населения в 1998 г. до 5,4% ВВП в 2013 г. [2].

Аналогичная ситуация отмечается и в большинстве стран СНГ. По оценкам экспертов, объем теневой заработной платы в Украине достигает 50% от ее общего объема. Кроме того, в постсоветский период удельный вес наемных работников, занятых на постоянной основе, в большинстве стран СНГ снизился с 85% до 50% и менее от общей численности экономически активного населения. При этом половина работающих получает столь низкую по размеру заработную плату, что даже при 35-40-летнем трудовом (страховом) стаже достойную пенсию (на уровне 150-250% от Прожиточного минимума пенсионера) заработать практически невозможно.
Для накопления страховых пенсионных прав, достаточных для получения минимальной пенсии, размер которой составлял бы не менее 120 долл. (или 4 долл. в день, что слегка превышает ”порог бедности”), требуется заработная плата в размере не менее 300 долл. У значительной части работающих в странах СНГ она меньше этой величины. Доля таких работников составляет: в Таджикистане — 97,5%, Молдове — 77,1%, Украине — 68,8%, Азербайджане — 68,3%, Беларуси — 53,6%, Казахстане — 50,4%, России — 25%.

Таким образом, многие проблемы в области пенсионного обеспечения в странах СНГ в значительной степени обусловлены низким уровнем минимальной заработной платы. На 1 января 2013 г. ее размер составлял: в Кыргызстане — 13 долл., Таджикистане — 18, Молдове — 49, Армении — 90, Азербайджане — 106, Казахстане — 100, Украине — 119, России — 138, Беларуси — 152 долл.

Еще одним системным вопросом, требующим решения при модернизации пенсионных систем, является государственная политика в сфере занятости населения. Переход к рыночным отношениям в странах СНГ сопровождался повышением доли самозанятых работников, лиц, занятых частично и нерегулярно, другими формами ”нестандартной занятости”, в которые вовлечено порядка трети и более от общей численности экономически активного населения.

Соответственно примерно 40% работников от общей численности экономически активного населения сталкиваются с высокими рисками неучастия или частичного участия в пенсионном страховании, вызывающими, в свою очередь, риски бедной старости. Это приводит к ослаблению возможностей финансового обеспечения пенсионной системы, нестабильности ее функционирования, угрозе выполнения в полном объеме государственных пенсионных обязательств перед населением.

Безработица, неполная занятость становятся важнейшими проблемами стран СНГ. Так, в Азербайджане общее число безработных составило 5,9% от общей численности экономически активного населения5, Армении — 18,7%, Казахстане — 5,5%, Кыргызстане — 8,4%, Молдове — 6,5%, России — 7,2%, Таджикистане — 11,5%, Украине — 8%. Кроме того, на условиях частичной занятости в настоящее время работает каждый четвертый-пятый работник. Таким образом, до 30-40% экономически активного населения стран СНГ при выходе на пенсию столкнутся с рисками бедности, поскольку не смогут заработать необходимых прав на достойную пенсию [3].
В условиях восстановления в странах СНГ потенциала национальных экономик, а также в силу отсутствия страховых механизмов в советский период при проведении пенсионных реформ им приходилось решать задачи ”первого уровня”: разграничивать пенсионные институты (трудовая и социальная пенсии) по финансовым источникам доходов и выплат, вводить отдельные элементы страхования в государственных и негосударственных пенсионных системах (включая создание негосударственных пенсионных фондов), формировать страховую инфраструктуру учета и контроля за выплатами пенсий.
Какие цели преследовались?

- Создание условий для стабильного функционирования государственных систем пенсионного обеспечения, организованных на принципах солидарного (между поколениями граждан) распределения финансовой нагрузки (практически все страны СНГ, кроме Казахстана).

- Сохранение государственной пенсионной системы с развитием элементов пенсионного страхования (Армения, Кыргызстан, Молдова, Россия, Украина).

- Конструирование элементов и механизмов пенсионного страхования (все страны СНГ).

- Формирование накопительной пенсионной системы по модели Чили, дополненной мерами государственной социальной поддержки малодоходных слоев сельского населения (Казахстан).

Безусловно, позитивным является формирование в Казахстане современного института пенсионного обеспечения — накопительной пенсионной системы. Пенсионное обеспечение в Республике Казахстан занимает ведущее место в системе социальной защиты населения, и затрагивает интересы более 1,7 миллионов пенсионеров и более восьми миллионов участников накопительной пенсионной системы страны. Роль пенсионного обеспечения в экономике каждого государства постоянно возрастает, при этом накопительные пенсионные фонды представляют собой важные социально-экономические институты. Пенсионные фонды распоряжаются долгосрочными финансовыми ресурсами и являются наиболее активными институциональными инвесторами в экономике.

Казахстан еще в 1998 году начал поэтапный переход от распределительной системы социального обеспечения к накопительной. Жители Казахстана в обязательном порядке производили ежемесячные отчисления в размере 10% от заработной платы на свои пенсионные счета. Параллельно действовала и солидарная система. Сейчас люди, ушедшие на пенсию до 1 января 1998 года, получают солидарную пенсию. Граждане, которые начали трудовой стаж до 1998 года, получают смешанную пенсию - часть солидарной, часть накопленной, причем пропорция постепенно меняется в пользу последней. А тот, кто начал свой трудовой путь после 1998 года, будет получать исключительно накопительную пенсию [4].

По мнению международных экспертов, трудности в формировании накопительного компонента пенсионной системы носят системный характер и свидетельствуют об отсутствии соответствующих предпосылок в транзитных странах. Это обусловлено рядом причин:

- высоким риском сохранности пенсионных накоплений на протяжении длительных временных периодов (30-70 лет) в условиях низкой финансовой устойчивости постсоветских экономик;

- низкой доходностью пенсионных накоплений в силу ограниченности инструментов инвестирования, неразвитости национальных финансовых рынков стран СНГ, отсутствия опыта личного страхования (в широких масштабах) в советский период;

- низким уровнем заработной платы у каждых четырех из пяти наемных работников, являющейся базой начисления пенсионных тарифов, что не позволяет за 30-35 лет накопить приемлемые по объему финансовые ресурсы, необходимые для получения достойной пенсии.

По оценкам, в структуре доходов населения стран СНГ преобладали наиболее нуждающиеся и низкообеспеченные группы населения. В 2008 г. в Азербайджане — 98,6%, Беларуси — 67,3%, России — 73,4%, Казахстане — 93,5% населения проживали в домохозяйствах с доходами ниже социально приемлемых потребительских бюджетов. Например, в Азербайджане доля бедных в 2008 г. составила 13,2% от общей численности населения, а 63,2% населения прямо или косвенно получали адресную социальную помощь.
Другими словами, накапливать индивидуально финансовые ресурсы у большей части работающих в странах СНГ не из чего, хранить их длительное время с высокой надежностью негде, отвечать финансово за низкие по размеру накопительные пенсии некому.
Очевидно, что для формирования накопительных пенсионных институтов требуется наличие трех важнейших предпосылок:

- развитого, емкого рынка труда, на котором наиболее многочисленными субъектами выступают наемные работники, составляющие не менее 60-70% от общей численности экономически активного населения, низких долей теневого рынка (не выше 5-10% от численности экономически активного населения) и безработных (не более 3-5%);

- развитой системы заработной платы, в которой официально декларируемая часть составляет не менее 35-40% ВВП, минимальная заработная плата приближается к 40% от средней заработной платы, а дифференциация заработной платы между крайними децилями не превышает соотношения 1 к 10.

Выбор способов реформирования национальных систем пенсионного обеспечения зависит от состояния экономики и рынка труда (важнейшими индикаторами которых выступают занятость и заработная плата), масштабов бедности, демографической структуры населения, включающей соотношение работающих и пенсионеров. Вслед за периодом копирования моделей пенсионных реформ, рекомендованных Всемирным банком, все чаще высказывается мнение, что реформы должны учитывать специфику конкретной страны, включая не только состояние экономики и других системных факторов, но и менталитет населения.
Анализ мирового опыта позволяет выделить в функционировании социальной сферы ряд закономерностей. При низкой по размеру заработной плате, не обеспечивающей потребительского бюджета семьи или незначительно его превышающей, возможности работающих, а также их работодателей делать пенсионные отчисления в необходимых объемах для получения приемлемой пенсии весьма ограничены. Так, если доля бедного населения превышает 15% от общей его численности, то бюджет любого государства начинает испытывать ”финансовый перегрев” из-за необходимости выделения значительной доли средств на борьбу с бедностью. Объем необходимых финансовых ресурсов на решение этих задач будет составлять не менее 2-3 % ВВП на каждые 10% бедных.
Если доля безработных в стране на протяжении двух-трех десятилетий превышает 10%-ный рубеж, то для системы пенсионного обеспечения потребуется значительная поддержка государства на финансирование социальных пенсий, затраты на которые могут составить не менее 1,5-2,5% ВВП. Если доля пенсионеров превышает 20% от общей численности населения, то минимальные финансовые ресурсы на пенсионное обеспечение в стране должны составлять не менее 6-7% ВВП.
Все возможные варианты модернизации пенсионных систем с экономической точки зрения можно свести к двум альтернативным регуляторам: увеличению доходов пенсионной системы либо сокращению ее расходов.
Серьезной проблемой для стран СНГ при проведении пенсионных реформ стало определение базового пенсионного института в национальных пенсионных системах. Имеется в виду выбор между несколькими перспективами:

- Первая — какому пенсионному институту отдать предпочтение: сохранить советскую пенсионную систему, базировавшуюся на государственном социальном обеспечении, или внедрять новый институт, основанный на принципах социального пенсионного страхования (все страны СНГ, кроме Армении, отдали приоритет пенсионному страхованию).

- Вторая — определение вида института пенсионного страхования: с начальными элементами страхования (его выбрали Азербайджан, Беларусь, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан и Украина); условно-накопительного пенсионного страхования (Россия); накопительного пенсионного страхования (таков выбор Казахстана, а в качестве дополнительного института его применяет Россия и собирается внедрять Украина).
Пенсионные системы XX в. в подавляющем большинстве стран базировались на распределительном принципе, или принципе ”солидарности” поколений. Такой подход к их организации предполагает социальный контракт, регулирующий отношения между поколениями посредством общественных институтов. В каждый момент времени работающее поколение финансирует выплату пенсий нынешним пенсионерам под обязательства общества, подразумевая, что следующее поколение работающих будет отчислять примерно адекватную часть своего текущего дохода на их пенсионное обеспечение.
Учитывая все факторы риска, связанные с накопительной системой, лишь Чили пошла по пути полной замены распределительной системы на индивидуальную накопительную. Страны Западной и Центральной Европы были более осторожными, включив накопительные подсистемы как относительно небольшие составляющие национальных пенсионных систем, оставив решающее место распределительным пенсионным институтам.
Основными негативными последствиями перехода от распределительной к накопительной пенсионной системе являются:

- крайне низкий уровень вовлечения населения в накопительную пенсионную систему, что не оправдало ожиданий авторов реформы, связанных с повышением мотивации работников к формированию своих пенсионных накоплений и тем самым решению проблемы легализации теневых доходов;

- низкий уровень пенсий для значительного числа пенсионеров из-за крайне малой заработной платы большинства наемных работников и их неспособности самостоятельно накопить необходимые финансовые ресурсы на протяжении всей трудовой жизни для своего пенсионного обеспечения;

- необходимость изыскания государством крупных финансовых ресурсов на выплаты минимальных и социальных пенсий в связи с упразднением перераспределительного механизма социальной солидарной взаимопомощи (высокооплачиваемых категорий работников в пользу низкооплачиваемых когорт).

Кроме того, специалисты отмечают отсутствие ожидаемого положительного эффекта на экономику стран, применивших накопительные пенсионные систем, получаемого от инвестиций капитализированных пенсионных ресурсов, что объясняется ”высокой волатильностью норм возврата капиталовложений”. На сегодняшний день оценка пенсионной системы Казахстана показывает, что проведенная реформа практически не выполнила поставленных задач: по долгосрочному снижению нагрузки на бюджет, развитию фондового рынка, финансированию инфраструктурных объектов энергетики и промышленного сектора экономики, коммуникаций и т.д. Стоит вопрос более глубокого всестороннего анализа пенсионной системы и концептуальных изменений.

В связи с низкой экономической эффективностью финансового механизма инвестирования пенсионных накоплений в условиях неразвитых финансовых рынков и финансовых инструментов, а также высоких издержек функционирования накопительной пенсионной системы практически все страны, использовавшие ее в качестве основного пенсионного института, либо совсем отказались от нее (например, Аргентина), либо сократили масштабы ее использования, дополнив национальные пенсионные системы распределительными пенсионными системами, финансируемыми за счет государственных дотаций (Чили, Уругвай).

В мире не существует абсолютно совершенных пенсионных систем. Этой проблемой занимаются такие крупнейшие международные организации как Международное бюро труда, Международная ассоциация социального обеспечения, Организация экономического сотрудничества и развития и Всемирный банк. В каждой стране реформирование пенсионной системы проводится по-своему с учетом демографических, культурных, социальных, политических, финансовых особенностей и возможностей.

Литература:

1.  Шмакова И.В., Тишинский Н.А. Реформирование пенсионного обеспечения в // Финансы, 2005, №3.

2. Пенсионные реформы в странах СНГ: итоги и «развилки» // Человек и труд. – Москва, № 10 (2011).

3. Сайт Агентства Республики Казахстан по статистике www.stat.gov.kz

4. Акашев А.М. Социальное обеспечение: учебник / А.М. Акашев. – Алматы: Экономика, 2011. – 342 с.