Ергобек Шынгыс Кулбекулы
К.ю.н., Казахский национальный
университет имени аль-Фараби
Алтаева Камиля Жакипбековна
Доктор PhD, Казахский национальный
университет имени аль-Фараби
Конституционно-правовой механизм распределение доходов от природных ресурсов в постконфликтных обществах
ВВЕДЕНИЕ
Распределение доходов от природных ресурсов является
одним из ключевых вопросов, которые, должны быть рассмотрены в соответствии с
конституцией как в унитарных так и в федеративных политических условиях для
обеспечения экономической стабильности. Сбор доходов и материальных благ может
естественным образом отражаться на распределении контроля над природными
ресурсами, и любом другом комплексном решении вопроса, включающим в себя несколько
заинтересованных сторон которые могут потребовать отдельного рассмотрения
финансовых вопросов. Потому что, распределение благ от природных ресурсов могут
иметь различные цели и проблемы такие, как политическое урегулирования
конфликта, равного распределения национального дохода, распределения контроля
над регулированием и использования природных ресурсов которые могут быть сведены
к вопросам экономической эффективности, справедливости, подотчетности.
Несмотря на повышенное внимание к положениям, касающимся собственности на природные ресурсы, во многих смыслах центральным вопросом выступает распределение доходов. Прозрачные и справедливые условия распределения доходов от природопользования может быть определяющим фактором жизнеспособности
мирного соглашения или конституции.
Основные вопросы, которые необходимо решить, кто собирает
доходы от природопользования, и как
распределяются доходы?
Конституционная
практика
Распределение доходов от природных ресурсов
являются особенно проблематичными, так как данный вопрос может вызывать
различные кризисы среди групп стремящимся контролировать денежные потоки от
природных ресурсов, усугубляя социальные различия и даже приводят к прямым
конфликтам на данной основе. Действительно, исследования Всемирного банка показывают
что ресурсозависимость является одной из главных причин гражданских войн[1].
Учитывая отсутствие доверия, которые часто имеют место в постконфликтных
ситуациях, конституционное закрепление принципов и механизмов сбора и
распределения доходов может иметь решающее значение в поиске общего конституционного
консенсуса. Решение этих вопросов может быть настолько сложным, что приводят к
таким результатам, как вмешательство и привлечение для реализации этих функций
частных или международных субъектов (например, в Либерии) или активным
консультациям (в Судане, Индонезии и Ираке).
Проблемы, присущие прозрачности сбора поступлений
с природных ресурсов являются существенными как в унитарных, так и в федеративных странах. «Утечки»
от природоресурсовых доходов в отсутствии согласования может подорвать доверие к государственным структурам.
Торговля алмазами является примером
этой проблемы. Например, было подсчитано
что до 2003 года, правительство Сьерра-Леоне получила
таможенные пошлин на не более чем 5% алмазов, экспортируемых
из его территории[2]. Учитывая ту роль, которую алмазы и другие природные ресурсы играли в отмывании денежных средств с помощью коррупции
и финансирование гражданских
войн (например, в Сьерра-Леоне,
Либерии и Анголе), авторам конституции
должны при определенных обстоятельствах непосредственно
рассмотреть принципы и институциональные механизмы для прозрачного сбора доходов
от ключевых природных ресурсов.
В унитарных государствах ответственность за сбор
и распределение доходов от природных ресурсов, как правило, реализуется центральным
правительством в лице Министерства финансов, или другим соответствующим министерством.[3]
В унитарных постконфликтных странах, где распределение доходов от природных
ресурсов послужили инициаторами гражданских столкновении, или которые сталкиваются
с серьезными проблемами коррупции, конституционный принцип о централизации
сбора всех доходов природных ресурсов под юрисдикцией Министерства финансов
может быть важным шагом в создании прозрачной системы контроля над доходами от природных
ресурсов. При отсутствии такого принципа, поглощение доходов от природных
ресурсов различными министерствами, государственными предприятиями и национальными
компаниями национально может иметь значительные негативные последствия для
прозрачности и способности государства генерировать достаточные доходы для
выполнения своих функций. Иногда утверждается, что это может привести к
созданию «государства в государстве» (например, как в Анголе)[4].
Программа экономического управления и помощи Либерии, представляет собой пример
стойкости проблем, присущих прозрачности сбора доходов от природных ресурсов и
радикальный характер решений, которые в настоящее время пытаются применять, в
том числе международными договорами по управлению и институтам для нормально
суверенного сбора доходов[5].
В федеральных системах
и унитарных государствах, имеющих на своей
территории автономные образования, может потребоваться комплексное урегулирование вопросов сбора и
распределения доходов в целях
удовлетворения провинциальных требовании
к прямым долям от доходов от природных
ресурсов.
Федерации и
параметры автономии
Общие сведения
В федеральных системах
и унитарных государствах, имеющих на своей
территории автономные образования или сепаратистские
конфликты, часто доминируют
политические, а не экономические
интересы, в определении того, как
собирать и распределять поступления. В
этих случаях, конституции могут быть призваны сбалансировать противоречия между местным сообществом
пытающимся установить муниципальную собственность над местными ресурсами против одинаково сильного утверждения
о том, что богатство страны должно принадлежать всем. Это часто требует определенного
компромисса или отражение интереса общин в получении
части богатства, производимого из местных ресурсов. Это определяется как «покупка» лояльности территориальных диссидентов, если они участвуют в разрешении сепаратистских конфликтов[6].
Подходы по
распределения доходов от природных ресурсов в отдельных странах
|
Национальное
распределение доходов |
Сборы
от налогов и сборов |
Региональное
управление |
|
Индонезия
- Требуется реализации законодательства [Статья 18.A.2]. |
Канада
- Регионы имеют исключительное право взимать ряд налогов и роялти от доходов
от природных ресурсов. [Статья 92.A.4] Федеральное правительство имеет
возможность взимать корпоративные подоходные налоги. [Статья 91.3] |
Объединенные
Арабские Эмираты - ОАЭ, эмираты передают путем переговоров часть своих
годовых доходов в союзный бюджет. [Статья 127] |
|
Ирак
- Федеральное правительство, вместе с
провинциями и регионами, имеет полномочия по управлению нефтяными и
газовыми ресурсами, извлеченных из действующих нефтяных и газовых
месторождений, при условии, что он распределяет эти доходы пропорционально к
распределению населения уделяя специальный надел для ранее неблагополучных
районов. [Статья 112.1] |
Ирак
- Конституция не определяет налоговый орган, поэтому местные органы власти
могут теоретически налагать налоги на
нефтегазовые операций. [Статья 115] |
Ирак
- Конституция умалчивает о будущих нефтяных и газовых месторождениях, потенциально
подразумевая региональный контроль над этими доходами. [Статья 115]
|
|
Нигерия
- Формула распределения нефтяных
доходов рассматривается парламентом раз в пять лет. Конституция требует,
чтобы население, равенство субъектов, получение доходов, и территория учитывалось
в формуле распределения с минимальным объемом 13% распределенных в пользу нефтедобывающих
регионов. [Статья 162.2] |
Россия
- Российская Федерация заявляет, об установлении общих принципов
налогообложения [Статья 72.1.и], кроме того система налогов, взимаемых в
федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской
Федерации устанавливаются федеральным законом [Статья 75.3]. |
|
|
Судан
- Чистые доходы от нефти делятся поровну между правительством Судана и правительством
Южного Судана с выдачей 2% доходов от продажи нефти, добывающим регионам в
соответствии с их долей производства. [Всеобъемлющее мирное соглашение,
Протокол по распределению доходов Статьи 5,5-5,6] |
Судан
- Национальное правительство взимают налоги на прибыль, регионы взимают
налоги на землю, роялти и акцизы. [Всеобъемлющее мирное соглашение, Протокол
о разделе полномочии, график А.35 , график В.12 и график C.39] |
|
|
Венесуэла
– Требует распределения 15-20% национального бюджета регионам [Статья 167.4]
и предусматривает специальные ассигнования для регионов добывающие
углеводороды и имеющие горнодобывающую промышленность [Статья 156.16] |
Папуа-Новая
Гвинея - Национальное правительство будет поддерживать Бугенвиль |
|
Четкие и конкретные правила
регулирующие процесс распределения
материальных благ важно для финансового
состояния как национальных, так и
провинциальных правительств. В
частности, когда природные ресурсы представляют собой важный сектор экономики,
степень, в которой конституция централизует или децентрализует сбор и распределение доходов должно осуществляться с учетом прав и обязанностей, возложенных на национальное правительство и провинциальные
правительства соответственно. Например,
если либо национальное
правительство или провинции
отвечают в соответствии с конституцией за финансирование системы социальной защиты (например, пенсий, медицинское обслуживание, страхование по безработице)
или дотаций на основные товары, необходимость
финансирования этих обязательств должны
быть отражены в распределение доходов от природных ресурсов.
Есть три основных подхода к сбору и распределению
доходов: распределение права на непосредственный сбор определенных видов
поступлений в национальные и провинциальные бюджеты (как в Канаде и Судане),
сбор доходов в единый счет и затем их распределение между различными уровнями
власти в соответствии с согласованной формулой (как в Нигерии, Венесуэлы,
Индонезии и провинции Ачех) и комбинаций этих альтернативы (например, как в
Ираке)[9].
В отсутствие четкого распределение и последующего мониторинга этих доходов,
есть возможность чрезмерного увеличения налогов и сборов, по линии как национальных,
так и региональных правительств, снижающее конкурентоспособность национальных
ресурсов и препятствующих взаимовыгодному росту доходов. Эти три варианта рассматриваются
в следующих трех разделах.
Разграничение налогообложения и сборов
Первый вариант
предполагает конституционное распределение
полномочий над сбором различных видов поступлений на различных уровнях власти. Если, например, конституция предоставляет определенные
полномочия в вопросах налогообложения провинции, они
могут повысить доходы за счет сбора роялти, лицензии,
бонусов и акцизных или производственных налогов,
в то время как корпоративные налоги на прибыль, экспортные сборы и другие виды выплат ведутся
на национальном уровне (например,
в Судане).
Преимуществом такой системы, в частности в
отношении разделенных обществ, является то, что она может решить вопросы
доверия между регионами и национальным правительством, давая провинциальным
правительствам возможность поднять доходы непосредственно от эксплуатации
природных ресурсов. С другой стороны, так как местные сборы доходов от природных
ресурсов ограничивает доходы национального правительства, децентрализованные
системы могут усложнить управление национальной экономикой. Кроме того,
учитывая часто неравномерное географическое распределение природных ресурсов, в
значительной степени децентрализованные системы имеют потенциал, который может
привести к огромным разрывам в доходах между провинциями (например, Абу-Даби и
Дубай, по сравнению с другими эмиратами в децентрализованной системе
Объединенных Арабских Эмиратов). Поэтому ученые в области конституционного
права считают, что есть определенная степень риска в перераспределения доходов
от природных ресурсов в децентрализованных системах. Если доходы от природных
ресурсов распределяются неравномерно, это может привести к неравному
предоставлению государственных благ между провинциями (как в Канаде), различию
уровней развития (как в Объединенных Арабских Эмиратах), или вызвать непонимание
которые могут спровоцировать новые источники конфликтов в разделенных обществах.
Распределения
доходов на основе формул
Второй вариант распределения доходов основан на формулах,
где все виды доходов от эксплуатации природных ресурсов собираются в единый источник,
а затем распределяются между национальным правительством, разными провинциями
или органами местного самоуправления, основываясь на какой-то согласованной
формуле (например, в Судане, Ираке, Нигерии, Индонезии в провинции Ачех). Эта
формула может быть основана на ряде критериев, в том числе: соотношения
населения, территории, обеспечения равного уровня государственных услуг между
областями, различия между найденными и перспективными ресурсами, региональные и
национальные потребности в расходах, а также компенсации для областей, районов
и коренных народов по эксплуатации ресурсов с их земли и связанные с этим вред
окружающей среде[10]. Нигерия является,
самым известным примером такой системы, где есть конституционная норма, требующая,
чтобы нигерийский парламент принимал во внимание несколько из перечисленных
выше критериев при утверждении, формулы распределения доходов каждые пять лет.
Наибольшим камнем преткновения в получении согласия
региональных субъектов к системе распределения доходов на основе формулы часто является
синдром «проверка на месте». То есть, часто вполне обоснованные опасения
провинциальных правительств, что передача их справедливой доли доходов от
природных ресурсов центральному Правительству не будет прозрачным или свободным
от политического вмешательства. Действительно, такие факты дискриминации в распределение
природных богатств, служившие в качестве источника конфликта имели место
прошлом. Это отсутствие доверия проявляется в контексте переговоров в Судане,
Ираке и Индонезии. В этих условиях можно закрепить в конституции, чрезвычайные
гарантии на автоматическое распределение доходов и изложить механизмы и правила
для этого. Например, в унитарном государстве Индонезия, составители Закона об
автономной провинции Ачех дали провинции Ачех право прямого сбора доходов от
нефти и газа, добытых в провинции, установив свою согласованную долю 70% (по
сравнению с менее чем 30% для других провинций), с передачей остатка центральному
Правительству[11].
Последние переговоры также показали что сторонами, используются
внешний агент для обработки данных по поступлениям с природных ресурсов, для
выполнения функций, которые обычно реализуется центральными банками. Например,
в ходе переговоров по проекту Закона в Ираке по распределению финансовых ресурсов,
региональное правительство иракского Курдистана предложило создать межправительственный
Нефтяной фонд доходов для Ирака в Федеральном резервном банке Нью-Йорка.
Смешанные системы
Многие системы воплощают
некоторую комбинацию этих вариантов.
Например, в Ираке конституция предусматривает сбор и распределение доходов от
действующих нефтяных месторождений национальным Правительством,
в то время как, позволяет отдельным региональным Правительствам реализацию организационных мероприятий для будущих нефтяных
месторождений. Кроме того, можно иметь
асимметричные меры распределения доходов, где правила или формулы для распределения
доходов для некоторых богатых
нефтью или подверженных сепаратизму
провинции более благоприятные (например,
Индонезия и Ачех).
Экономическая неэффективность, связанная с асимметричным распределением
доходов от природных ресурсов можно интерпретировать,
как попытку купить лояльность территориальной элиты[12].
При наличии необходимой
политической воли, доли, получаемые различными
региональными и национальными субъектами, могут быть согласованы и распределены с помощью различных механизмов. Требуется определенный
уровень согласованности для того, чтобы позволить сторонам сохранить лицо при
наличии острых политических вопросов
распределения поступлений.
Заключение
Конституция играет
важную роль в создание системы
материальных благ путем четкого распределения
доходной базы, на различных уровнях
государственного управления обозначая четкие стабильные принципы и согласованные
формулы для системы передачи доходов. Особенно, когда природные
ресурсы были источником конфликтов,
требуется соответствующее
конституционное законодательство и институты для контроля над производством для того, чтобы национальные или местные
участники, не превышали квоты на добычу или
собирали доходы от незаконного производства за пределами согласованных систем сбора и распределения доходов от
природных ресурсов. В федеральных
системах, это, как правило, связано с балансом между обеспечением, хотя бы минимальный уровень государственных услуг
для всех граждан и признание
законных местных интересов от
получения доли продукции и компенсации за
ущерб, причиненный в процессе природопользования в их районе.
В конечном счете, главным в системе сбора и распределения доходов является гарантированный, прозрачный и автоматический сбор и распределение
природоресурсовых богатств страны,
в соответствии с теми или иными принципами.
В некоторых случаях, учитывая важность
этого вопроса и внутренние проблемы,
связанные как с дефицитом доверия так и
недостатков организационной структуры, стороны
рассматривают передачу некоторых из этих чувствительных
и суверенных функций (например,
тех, что обычно осуществляется центральным банком) внешним лицам. Готовность рассматривать такие радикальные альтернативы подчеркивает важность этого вопроса для профилактики государственного строя.
[1]
Busby, G., Isham, J., Pritchett, L. and M. Woolcock (2002) ‘Natural Resources
and Conflict: What Can We Do?’, in Bannon, I. and P. Collier (eds), Natural
Resources and Violent Conflict, Washington DC, World Bank.
[2]
International Crisis Group (2004) Liberia and Sierra Leone: Rebuilding
Failed States, December.
[3]
International Monetary Fund (2005), Guide on Resource Revenue Transparency,
June.
[4] В Анголе Сонангол, национальная нефтяная компания,
имеет исключительные полномочия предоставлять контракты на разведку и добычу
нефти и среди других целей
использует свои поступлений для управления и обслуживания суверенного долга
Анголы. Сонангол платит налоги и другие платежные обязательства,
однако есть сведения о недоплате налогов и значительной задолженности компании
перед Правительством. Всемирный банк описывает эти меры как
дающие компании «во многом независимую
роль в экономике «. See
World Bank (2006) Angola Economic Memorandum: Oil, Broad Based Growth, and
Equity, 2 October.
[5] Многолетняя гражданская война в Либерии
частично финансируется за счет торговли в своими лесными и алмазными ресурсами.
Аккрское Всеобъемлющее мирное соглашение 2003 года, остановившая конфликт в
Либерии непосредственно не касается природных ресурсов, и конституция содержит
лишь ограниченное регулирование природоресурсового сектора. Тем не менее,
многие доноры поняли, что переходному правительству Либерии, после вступления в
полномочия в 2003 году, не удалось создать адекватные доходы или использовать
ресурсы страны на транспарентной основе, в результате чего возникли проблемы
возобновления конфликта. В результате, давления со стороны международного
сообщества по урегулированию ситуации привело к созданию Программы экономического
управления и помощи Либерии который, наряду с другими мерами, регулирует
вопросы сбора доходов от ключевых природных ресурсов (экспорт древесины, золота
и алмазов) и ключевых участках (порты, аэропорты, границы). Программа
экономического управления и помощи Либерии включает международные договоры в
области управления ключевыми либерийскими учреждениями, занимающимися
природными ресурсами и сбора доходов от них и определяет совместное
регулирование между международным
сообществом в лице экспертов представителей государства в лице отдельных
министерств и государственных предприятий ( в том числе национальных компаний).See Gilpin, R., and Hsu, E. (2008), USIP Peace Briefing: Is Liberia’s Governance and Economic Management Assistance Program a Necessary Intrusion? May.
[6] Bird,
R. and Ebel, R. (2005) Fiscal Federalism and National Unity. 25 March.
[7] Составители
дали провинции Ачех право собирать поступления с недропользования непосредственно, с
правом оставлять 70% прибыли, и направлять остаток центральному
правительству, но в конечном итоге выбрали для обеспечения большей прозрачности над распределением доходов, поступающих
в провинцию Ачех использование внешнего аудитора статьи 181 и 194 Закона об управлении
провинцией Ачех
[8]
Nicholas Haysom and Sean Kane Negotiating natural resources for peace:
Ownership, control and wealth-sharing /Centre
for Humanitarian Dialogue p.22
[9] Для детального анализа возможных альтернатив для нефтяных ресурсов, see:
Ahmed, E. and Mottu, E. (2002) Oil Revenue Assignments: Country Experiences
and Issues, International Monetary Fund.
[10] Ahmed E. и Mottu Е. рассматривают систему распределения доходов, менее обоснованной в
финансовом отношении, чем при распределении налоговых платежей, потому что они полностью
передают волатильность цен на сырьевые товары на уровень провинции,
что не учитывается при распределении налоговых баз или бонусов связаных
с производством (Ahmed
E. and Mottu E. (2002) Oil Revenue Assignments: Country Experiences and Issues, International Monetary Fund). Это вызывает
обеспокоенность из-за ограничения альтернативных источников поступлений на местном уровне.
[11] В
конечном счете, составители выбрали
для обеспечения большей прозрачности
обработки доходов, поступающих с провинции Ачех использование внешнего аудитора, который представляет отчеты
о сборе и распределении доходов, поступающих с провинции Ачех.
[12] Bird,
R. and Ebel, R. (2005) Fiscal Federalism and National Unity. 25 March.