Историческая судьба президентской власти, истоки и
дальнейшее ее развитие теснейшим образом связаны с Законом Казахской ССР «Об
учреждении поста Президента и внесении изменений и дополнений в Конституцию
(Основной Закон) Казахской ССР» от 24 апреля 1990 года. Учреждение поста
Президента Казахской ССР стало важнейшим событием, оказавшим решающее влияние
на становление политической системы независимого государства, обеспечило
преемственность государственной власти после распада СССР [1, с. 7].
Введение поста президента в Казахстане свидетельствует о
стремлении к демократическому пути развития, становлению цивилизованной
политической системы. Вместе с тем, институту президентства в Казахстане
изначально были присущи специфические особенности, обусловленные особенностями
развития страны, конкретной политической ситуацией, соотношением политических
интересов.
Немаловажными факторами, определяющими специфику
положения президента, являются предшествующее политическое развитие страны,
своеобразие существовавшей ранее организации государственной власти, соотношение
политических сил, уровень политической культуры. Нельзя исключать и
субъективные факторы, порой оказывающие решающее значение.
Формирование института президентства в Казахстане
происходило в условиях глубокого кризиса, в котором находилась республика.
Особо остро он проявился в экономической сфере. Разрыв традиционных
экономических связей, болезненный разлад плановой экономики, явно проявившиеся
диспропорции советской экономической структуры привели к резкому падению
жизненного уровня населения, нарастанию социального напряжения. Межэтнические и
меконфессиональные отношения требовали пристального внимания со стороны
государства.
Прежняя система государственного управления в новых
казахстанских реалиях не справлялась с поставленными перед ней задачами.
Вакуум, образовавшийся в связи с уходом Коммунистической партии с политической
сцены, требовал создания эффективной структуры государственной власти.
Неэффективность деятельности представительных органов,
их слабость в решении конкретных вопросов управления государством,
неспособность создания действенных исполнительных структур становилась
очевидной. Деятельность Верховного Совета во многом носила митинговый,
конфронтационный характер. Именно слабость представительной власти во многом
предопределила характер и направления реорганизации государственных органов. В
этих конкретно-исторических условиях введение института президентства в
Казахстане отражало, с одной стороны, общественную потребность в сильной,
стабильной государственной власти, а с другой, демократические ожидания,
связанные с всенародно избираемым президентом.
Главный вопрос, возникающий при создании института
президентства, определении его конституционного статуса - это выбор
соответствующей формы правления. Именно форма правления предопределяет
конкретную модель президентства.
Своеобразие первоначального статуса президента во многом
свидетельствовало о стремлении представительных органов сохранить свое
полновластие и зависимость от них главы государства. И все же, учреждение
данного поста привело к существенным изменениям в системе органов
государственной власти.
По сути, именно с этого времени Верховный Совет как
властный центр, имеющий наибольшие политические полномочия, стал постепенно
уступать им. Данный процесс вполне закономерен, поскольку в тех конкретных
условиях консолидацию власти как основного условия построения новой
государственности мог осуществить только институт президентства. При этом
особенность консолидации политической системы Казахстана заключается в том, что
не только государственная власть, но и элиты консолидировались вокруг
президента страны и президентских структур [2, с. 211-212].
Несмотря на то, что президент первоначально был
конституирован только как глава государства, Закон от 24 апреля 1990 года
заложил основы для влияния президента на формирование и деятельность
правительства - Совета Министров.
Принятие Декларации о государственном суверенитете
Казахской ССР от 25 октября 1990 года повлекло за собой изменение статуса
президента, определив его положение не только как главы республики, но и главы
высшей исполнительной и распорядительной власти. Однако впервые исполнительная
власть в качестве самостоятельной ветви государственной власти названа в Законе
«О государственной независимости Республики Казахстан», принятом в 1991 году.
Наиважнейшим шагом на пути обретения исполнительной
властью независимости от власти законодательной, становления института
разделения властей стали всенародные выборы президента, состоявшиеся в конце
1991 года. Тенденция укрепления и усиления исполнительной власти начала
набирать силу.
Новый этап в развитии политической системы независимого
Казахстана связан с принятием Конституции Республики Казахстан 1993 года.
Основной Закон Казахстана демонстрирует, прежде всего, усиление исполнительной
власти, возглавляемой президентом, что нашло свое отражение, главным образом, в
положении об ответственности правительства перед президентом. Вместе с тем,
сохранена ответственность правительства перед Верховным Советом по вопросам
исполнения законов [3, с. 209].
В целом, система правления, установившаяся в условиях не
сформировавшейся демократии, имела ряд серьезных недостатков, проявившихся,
главным образом, в конфликте между политическими ветвями власти, приведшему к
двукратному роспуску парламента.
Действенность демократической политической системы
неразрывно связана с эффективностью деятельности ее представительных
институтов. Непрофессиональный парламент подрывает эффективность той
политической системы, в рамках которой он функционирует. Это особенно проявилось
в период с декабря 1993 года по март 1994 года, когда Верховный Совет
Республики Казахстан объявил о своем роспуске, и в период с марта по декабрь
1995 года, когда Конституционный суд распустил первый профессиональный
казахстанский парламент.
Главной причиной роспуска парламента в декабре 1993
года, является то обстоятельство, что Верховный Совет - реликт советской
политической системы - к тому времени сильно запаздывал с законодательной и
нормативно-правовой реформой, столь необходимой для проведения экономических
преобразований.
Глава государства стремился к созданию компактного и
профессионального парламента, способного работать в одном режиме с
правительством. Однако избранный 7 марта 1994 года первый профессиональный
парламент Казахстана также оказался неподготовленным адекватно реагировать на
стремительно развивающуюся ситуацию. Надежды главы государства на то, что будет
установлено конструктивное взаимодействие между исполнительной и
законодательной ветвями власти и в этих условиях не оправдались. Уже через
месяц после начала работы нового парламента, депутаты выразили недоверие
правительству С. Терещенко и президент Н.А. Назарбаев был вынужден приезжать на
парламентские заседания с тем, чтобы содействовать налаживанию диалога [4, с.
157]. Не получилось и работы парламента «в одном режиме» с правительством.
Эффективность парламента была низкой: за год было
принято всего семь законов, а между тем, экономические преобразования нуждались
в перманентном законодательном и нормативно-правовом обеспечении.
Исполнительная власть продвинулась далеко вперед в качестве института рыночной
экономики в силу своей большей динамичности и профессиональности. Возникла
угрожающая перспектива непрерывного противостояния исполнительной и
законодательной ветвей власти.
Неэффективность парламентской системы в Казахстане в
условиях модернизации имеет объективную основу. Парламентская система может
эффективно функционировать лишь в условиях развитой многопартийности. В
Казахстане процесс создания многопартийной политической системы развивается
достаточно сложно и противоречиво. Он находится в первоначальной стадии,
затронул небольшую часть общества, в котором социальные слои и группы со своими
специфическими интересами не до конца сформировались. В результате парламент не
смог в тот период эффективно, профессионально работать и обеспечить проведение
последовательных экономических реформ.
Эта проблема проявилась практически во всех
государствах, которые, в условиях, когда парламентская модель не может
эффективно функционировать, предоставили своим президентам на определенный срок
чрезвычайные полномочия для проведения мер по формированию новой системы
управления обществом, а главное, для стабилизации социально-экономического
положения. Поэтому переход к президентской форме правления, усиление
исполнительной власти явился исторически и политически закономерным этапом
модернизации.
Именно президентская система правления демонстрирует
наибольшую эффективность в условиях, когда первостепенной задачей становится
задача создания правовой базы политической демократии и рыночной экономики. В
период отсутствия парламента глава государства издал 511 указов, из которых 132
имели силу закона, направленных на оживление экономики путем создания новой
нормативной базы, а также на решение жизненно важных вопросов государственного
строительства.
В 1995 году была принята новая Конституция страны, а на
всенародном референдуме были продлены полномочия Президента Н.А. Назарбаева до
декабря 2000 года. С этого момента потенциал института президентства
раскрывается не только в рамках модернизации политической системы, но играет также
ключевую роль в процессе трансформации всего казахстанского общества.
Конституционный статус президента Республики Казахстан,
определенный действующей Конституцией, состоит из трех важных составляющих:
во-первых, президент является главой государства; во-вторых, президент -
«арбитр», обеспечивающий взаимодействие и согласованную работу государственных
органов, гарант Конституции; в-третьих, президент занимает определяющее
положение в отношении исполнительной ветви власти. Институт президентства в Конституции
1995 года [5, с.1], в отличие от Конституции 1993 года, не сливается с
исполнительной властью, а призван олицетворять государственное единство
казахстанского народа.
Специфика положения президента в Казахстане обусловлена,
таким образом, не столько необходимостью укрепить президентскую власть, сколько
закономерностью в условиях политической нестабильности, слабости и аморфности
законодательной власти. Особый статус президентской власти способствует
повышению эффективности власти, согласованности ее действий в решении
общенациональных задач.
Выступая «арбитром» в системе государственной власти,
президент имеет достаточно действенные государственно-правовые институты.
Прежде всего, к ним относятся право роспуска парламента в определенных
Конституцией случаях, ответственность правительства перед главой государства.
Соотношение институтов президентства и правительства обеспечивает устойчивость
президентской власти в Казахстане, постоянство и преемственность
государственного руководства, политическую стабильность. Определяющее положение
президента по отношению к правительству помогает избегать дуализма исполнительной
власти, содержит серьезные предпосылки политического единства президента и
правительства Республики Казахстан.
В ходе реформ в Казахстане ярко проявился
модернизаторский характер института президентства.
Во-первых, данный институт выступает мощным стимулом и
ориентиром развития партийной системы страны. Именно в процессе выборов главы
государства в 1999 году произошло углубленное структурирование политических
интересов граждан, выраженное в создании новых партий и движений.
Во-вторых, он обеспечил важнейший для трансформации
перелом в ценностных ориентациях общественного сознания, гарантировав
последовательным курсом реформ уверенность в необратимости процессов
демократизации.
Особое решение через институт президентства получает
проблема межэтнических отношений, ставшая серьезной проблемой для многих
развитых демократий, а в Казахстане нашедшая подлинно демократическое
разрешение. Создание Ассамблеи народов Казахстана придало национальной политике
государства высокий институциональный уровень, позволивший эффективно разрешать
этнические проблемы без излишней их политизации. Лично возглавив данный орган,
президент тем самым обозначил свою роль гаранта эффективности политики
межнационального согласия.
Для Казахстана при выработке новой модели власти
существовало два критерия: обеспечение ее высокой устойчивости, с одной
стороны, и обеспечение эффективности воздействия власти на
социально-экономические и общественно-политические процессы, с другой [6, с.
20].
Система взаимоотношений и взаимодействия президента с
законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти - это не застывшая
конструкция. Она демонстрирует высокую степень способности к адаптации и
совершенствованию в связи с требованиями времени. Важные конституционные
реформы произошли в Казахстане в 1998 году, когда были приняты изменения и
дополнения в Конституцию страны, свидетельствующие о перераспределении властных
полномочий в пользу законодательной власти.
Обеспечивая согласованное функционирование всех ветвей
власти, институт президентства тем самым предоставил возможность для реального
диалога власти и общества, создав действующие механизмы обратной связи. Это во
многом предопределило гибкость и эффективность всей политической системы,
обусловило гражданский мир и политическую стабильность.
Конституция страны воплотила в себе концепцию
«рационализированного» парламентаризма. Это нашло выражение, с одной стороны, в
предоставлении президенту и исполнительной власти весьма широких полномочий, и,
прежде всего в его воздействии парламент, а с другой стороны, в значительном
сужении компетенции последнего.
Значительный интерес представляет проблема периодизации
развития института президентства в Казахстане. К сожалению, она не получила
должного освещения в отечественной политической науке. Из существующих
разработок заслуживают внимания две периодизации, выделим четыре этапа:
1) апрель-ноябрь 1990 года - с момента учреждения
института президентства в Казахстане. Президент фактически обладал лишь
статусом избираемого Верховным Советом главы государства в условиях
партийно-советской системы государственной власти.
2) ноябрь 1990 - январь 1993 годов. Всенародно
избираемый президент республики стал одновременно и главой исполнительной
власти.
3) январь 1993 - август 1995 годов. В первой Конституции
Республики Казахстан закреплено совмещение президентом статуса главы
государства и исполнительной власти. Этап характеризуется смешанностью
постулатов президентской республики и модели советского государственного
устройства, что привело к известным кризисам.
4) с августа 1995 года по настоящее время. В
Конституции, принятой на всенародном референдуме, закреплена президентская
форма правления, президент становится всенародно избираемым главой государства,
утратив статус главы исполнительной власти, что дистанцирует его от всех ветвей
государственной власти, что позволяет ему осуществлять арбитражные функции,
обеспечивать ответственность и согласованное функционирование всех ветвей
власти. Практика доказывает оптимальность избранного государственного
устройства, близкого к «французской» модели президентской республики [7, с. 56].
Известный политолог Е.К. Ертысбаев также выделяет 4
этапа в эволюции политической системы Казахстана: «...Этап парламентской
республики (апрель-ноябрь 1991 г.), когда исполнительная власть почти полностью
оказалась под контролем съездов и Верховных Советов союзных республик. Второй
этап полу президентской республики (ноябрь 1991 -январь 1993 года). Переход к
данной системе правления произошел после избрания главы государства на основе
прямых всеобщих выборов и принятием Конституции 1993 года, которая, в сущности,
явилась компромиссом между нарождающимся институтом президентства и старой
советско-коммунистической системой Советов. Этап президентской республики
(январь 1993 - март 1995 гг.), который закончился вторым роспуском
казахстанского парламента [8, с. 112 - 113].
Таким образом, институт президентства в Казахстане
возникает как объективная необходимость, обусловленная особенностями
исторического, политического, культурного развития страны на этапе перехода от
тоталитаризма к демократии, выполняя свою историческую миссию главного
инструмента демократических преобразований, гаранта национальной безопасности,
целостности и суверенитета независимого Казахстана.
Список использованной литературы
1. Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и
дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР. Закон Казахской Советской
Социалистической Республики от 24 апреля 1990 г. П.II. Ст. ст. 7,49
2.Кадыржанов Р.К.
Роль института президентства в консолидации политической системы Казахстана. //
Институт президентства в новых независимых государствах. / Материалы
международной конференции. Алматы, 6 апреля 2001 г. - Алматы:
Компьютерно-издательский центр ИФП МОН РК, 2001. - 261 с. - С.211-212.
3. Конституция
Республики Казахстан. Научно-правовой комментарий. / Под ред. Г. Сапаргалиева.
- Алматы: Жетi жаргы, 1998. - 432 с. -С.209.
4. Ертысбаев Е.К.
Демократизация в Казахстане: 1990-2000 годы. - Алматы, 2000.-С.157.
5. Конституция
Республики Казахстан. Официальное издание. - Алматы, 1995.
6. Абен Е.М.
Политико-правовая природа формы правления в Республике Казахстан. Автореф, дис.канд.
юрид. наук. - Алматы, 1999. - 26 с. -С. 20.
7. Донаков Т.С.
Модель президентской республики в Казахстане. // Институт президентства в новых
независимых государствах, / Материалы международной конференции. Алматы, 6
апреля 2001 г. - Алматы: ИФП МОН РК, 2001. - 261 с. - С.56.
8. Ертысбаев Е.К.
Институт президентства как инструмент модернизации посттоталитарных транзитных
обществ (на примере Республики Казахстан). // Институт президентства в новых
независимых государствах. / Материалы международной конференции. Алматы, 6
апреля 2001 г. - Алматы: ИФП МОН РК, 2001.-261 с.-С.112-113.