Право/8. Конституційне право

К.ю.н. Шкабаро В.М.

Дніпропетровський університет імені Альфреда Нобеля, Україна 

Класифікація локальних нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування

 

Населені пункти України переживають сьогодні складний процес реформування, який передбачає кардинальні зміни в організації й діяльності місцевої влади, а також у життєдіяльності усього населеного пункту як цілісної системи взагалі. Місцеве господарство – це складний, цілісний, багаторівневий механізм управління виробництвом, комунальною сферою, власністю, регулювання ринку тощо. Важливо чітко визначити функції і повноваження кожної частини цього механізму, щоб він працював злагоджено і без збоїв.

В процесі правового регулювання організації та діяльності місцевих органів управління значне місце належить локальним нормативним актам.

Локальний правовий акт є письмовим документом, який регулює суспільні відносини, що виникають в процесі діяльності територіальної громади, прийнятий уповноваженим суб'єктом місцевого самоврядування та має офіційний характер і обов'язкову силу. Акти місцевих органів влади носять локальний характер і за юридичною силою є підзаконними актами. Їх сфера дії обмежена межами адміністративно-територіальної одиниці та колом суб'єктів, що проживають на його території.

В цілому, серед правових актів місцевого самоврядування можна виділити: а) статут територіальної громади – основний локальний нормативно-правовий акт, який визначає статус села, селища, міста, і є актом установчого характеру, а тому щодо усіх інших актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування є первинним. Це означає, що цей акт має найвищу юридичну силу в системі локальних актів, приймається в особливому порядку, «породжує найвагоміші наслідки» [1]; б) реґламент представницького органу місцевого самоврядування (сільської, селищної, міської ради) – правовий процесуальний акт, який регулює порядок роботи місцевої ради, внесення і розгляд питань на його сесіях, створення комісій та ін.; в) рішення – нормативний акт або акт, що приймається місцевою радою або її виконавчим комітетом і має загальне значення; г) положення – локальний акт, який конкретизує норми статутного або тематичного змісту і затверджується розпорядчим актом; ґ) розпорядження – акт застосування права, який приймається сільським, сельщним, міським головою; д) накази і інструкції – правові акти оперативно-розпорядчого характеру відносно внутрішньої діяльності механізму населеного пункту.

За своїм змістом, порядком прийняття і юридичною силою правові акти місцевого самоврядування різноманітні. Враховуючи цей фактор, на нашу думку, їх можна класифікувати наступним чином:

1)     за суб'єктами: нормативні акти територіальної громади (рішення, що приймаються на місцевому референдумі); нормативні акти, що приймаються місцевою радою, до яких відносяться рішення місцевої ради, реґламент місцевої ради тощо; нормативні акти, що приймаються виконавчим комітетом сільської, селищної, міської ради (рішення виконкому місцевої ради); акти посадових осіб (розпорядження сільського, селищного, міського голови, накази керівників відділів, управлінь та служб);

2)     за нормативною природою: нормативно-правові акти тривалої дії, адресовані широкому колу осіб (статути територіальної громади, реґламенти місцевих рад, рішення представницьких органів місцевого самоврядування), та правові акти індивідуального змісту, адресовані конкретній особі або органу, розраховані на однократне застосування (договір найму жилого приміщення в муніципальному житловому фонді, розпорядження сільського, селищного, міського голови про виділення додаткових коштів на ремонт об'єкта соціально-культурного призначення та ін.);

3)     за порядком прийняття правових актів: рішення, прийняті безпосередньо населенням села, селища, міста на місцевому референдумі, які не потребують затвердження будь-яким органом державної влади, державними посадовими особами або органами місцевого самоврядування, і набирають сили після офіційного опублікування (обнародування); рішення, прийняті колегіально на зборах (сходах) громадян, наприклад, рішення про створення органів самоорганізації населення; правові акти, прийняті в порядку правотворчої ініціативи: рішення місцевої ради про зміну структури органів місцевого самоврядування, положення про структурні підрозділи місцевої ради та виконкому місцевої ради й ін.; акти, прийняті на основі одноособовості (розпорядження сільського, селищного, міського голови); договори, укладені в інтересах міста (наприклад, договір з юридичною особою приватної форми власності про будівництво муніципального житла);

4)     за предметом відання органів місцевого самоврядування: правові акти з питань господарської діяльності; правові акти з питань соціальної політики; правові акти з питань діяльності місцевого самоврядування в культурній сфері; правові акти з питань охорони громадського порядку тощо;

5)     за порядком набуття правовими актами юридичної сили: правові акти, що потребують обов'язкової публікації (наприклад, Статут територіальної громади села, селища, міста та акти, що стосуються прав, свобод та обов'язків людини і громадянина), які набирають сили тільки після їх офіційного опублікування (обнародування), та правові акти, що не потребують офіційного опублікування (обнародування), як правило, акти для службового користування;

6)     за сферою дії: загальні (Статут територіальної громади) і спеціальні (положення про управління, відділи та служби місцевих органів влади);

7)     залежно від характеру правових норм в актах: матеріальні (рішення про видачу дотацій за комунальні послуги) і процесуальні (рішення про порядок санітарного контролю);

8)     за наслідками прийняття: обов'язкові, виконання яких є обов'язковим для всіх громадян населеного пункту, і рекомендаційні, які є бажаними для виконання, але їх недотримання не тягне застосування санкцій.

Всі види локальних нормативних актів приймаються у процесі практичної діяльності, оскільки локальна нормотворчість відповідає самій природі місцевого самоврядування і сприяє зміцненню його правової, організаційної та фінансової автономії. Локальна нормотворчість дозволяє конкретизувати загальні конституційні і законодавчі положення стосовно територіальних громад із урахуванням місцевих традицій і особливостей та ліквідувати численні прогалини в сучасній правовій реґламентації питань місцевого самоврядування. Предметом локальної нормотворчості можуть бути, наприклад, питання організації роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації місцевих референдумів, проведення зборів громадян за місцем проживання, порядок колективних та індивідуальних звернень громадян до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок проведення громадських (публічних) слухань, організація громадських робіт, а також питання формування та функціонування системи місцевого самоврядування, взаємовідносин її елементів, їх участі у формуванні муніципальної політики та здійсненні функцій місцевого самоврядування [2].

Вчені-правознавці останнім часом ведуть дискусію про те, які нормативні акти повинні врегулювати конституційно-правовий статус адміністративно-територіальних одиниць: чи-то спеціальний закон, який буде законодавчим актом державного значення, чи-то статут територіальної громади. Розвиток місцевої демократії у розвинутих країнах, наприклад у Швейцарії, Німеччині, США, відбувається саме у напрямі застосування і вдосконалення статутного права, тобто статути громад використовуються як важливі інструменти утвердження й розвитку принципів самоврядування [3]. Як свідчить світова практика, статути в багатьох розвинутих краї­нах прирівнюються до законів, забезпечують максимальну самостійність гро­мад у вирішенні місцевих питань, створюють умови для забезпечення ефек­тивної самоорганізації населення, для пошуку власних оптимальних моделей розвитку населених пунктів.

Статут територіальної громади займає особливе місце серед локальних нормативних актів, оскільки відображає особливості здійснення місцевого самоврядування, перш за все у містах. У статуті конкретизуються положення Конституції і законів України, визначаються схеми управління населеним пунктом і його підсисте­мами, врегульовуються положення, норми і правила, ще не врегульовані чин­ним законодавством. На сучасному етапі розвитку Української держави необхідно вжити всіх необхідних організаційних й правових заходів, спрямованих на скоріше прийняття статутів кожним селом, селищем, містом України, що буде сприяти більш активному розвитку самостійності українських населених пунктів, поліпшенню їх економічного потенціалу та забезпеченню належних умов для життя громадян України. Для активізації цього процесу, на нашу думку, варто розробити й прийняти відповідне Положення про статути територіальних громад.

 

1.     Кириченко Л. Народовладдя і місцеве самоврядування в Україні // Право України. – 2001. – № 6. – С. 101.

2.     Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2000. – С. 51.

3.     Лінник Л. Дисциплінує статут територіальної громади // Віче. – 1999. – № 10. – С. 33-34.