Экономические науки/3. Финансовые отношения

К. и. н., доцент, Кильдюшкина И. Г.,

ГКУ РМ «НИИ гуманитарных наук
при Правительстве Республики Мордовия», Россия

Программно-целевые технологии
в управлении развитием бюджетной сферы
на региональном уровне

Децентрализация властных полномочий, активно происходившая в начале 1990-х гг., привела к сохранению социально-экономической и политической стабильности России в период перехода к рынку. Однако распределение полномочий и предметов ведения между органами власти различных уровней, впоследствии сложившееся стихийно или под воздействием текущих политических задач, не соответствовало целям и принципам проводимых реформ.

Положение субъектов РФ во второй половине 1990-х гг. диктовало необходимость разработки мер финансовой стабилизации, обуславливая последовавшее за ним изменение в сфере межбюджетных отношений в регионах [8]. Наилучшие результаты достигались при формировании бюджетов на основе финансовых норм и нормативов в рамках реализации программно-целевого подхода к формированию и расходованию финансовых ресурсов и постепенного создания условий для их рационализации. Важной составной частью при реформировании стало формирование бюджетной системы и одного из ее элементов – межбюджетных отношений. От создания оптимального механизма, обеспечения реального, а не регламентированного правом, сочетания интересов на всех уровнях и достижения финансового равноправия органов власти в значительной мере зависел успех начатых преобразований. Наиболее подходящим для решения многоаспектных и внутренне противоречивых вопросов территориального развития оказался программно-целевой метод, задействование которого в практике федерального, субфедерального и муниципального регулирования во многих случаях зачастую безальтернативно. Исследование теории и практики регионального управления позволяет заявить о последовательном развитии бюджетного планирования, появлении программно-целевых технологий при проведении региональной политики.

Применение общегосударственного, регионального и муниципального программно-целевого инструментария определяется характером и масштабом территории при возникновении комплексной проблемы посредством реализации целевых программ за счет выполнения системных задач и общих проектов, увязанных по целям, ресурсам и срокам. Критерием оптимальности региональной политики при этом является соблюдение принципа концентрации финансовых средств на ключевых трендах развития с целью выравнивания экономических параметров отдельных территорий, обеспечивая взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими (планируемыми) результатами их использования, что способствует соблюдению единого подхода к их рационализации.

Очевидны причины использования бюджетной модели регулирования территориальных социально-экономических процессов в качестве основной: 1) она хорошо освоена и с успехом применялась в СССР, когда государственная региональная политика опиралась на союзный бюджет; 2) бюджетный механизм регулирования экономики показал неплохие результаты в ходе рыночных реформ в странах Восточной Европы; 3) ее используют экономически развитые страны в настоящее время [2]; 4) фискальная политика – объективно единственно доступная форма экономической политики при организации пространственных процессов в экономике [9]. Вместе с тем имеющийся опыт показывает ограниченность количества регулируемых параметров. Важным условием эффективного использования бюджетной модели региональной политики выступает возможность ее регулирования в короткие сроки, чего нельзя сделать на фоне региональных и внутрирегиональных диспропорций (с учетом долговременности воздействий, требуемых для их корректировки).

Тем не менее, главной проблемой оставалось наличие хронического дефицита федерального бюджета вплоть до 1999 г. Как следствие, региональная политика концентрировалась на спасении отдельных, как правило, депрессивных регионов. Необходимость стимулирования «локомотивных регионов» или «регионов с предпосылками ускоренного экономического развития» за счет распределения в их пользу средств федерального бюджета вытеснялась дискуссиями о бюджетном федерализме. Бюджетные способы согласования разных уровней экономической политики после кризиса 1998 г. фактически оказались неэффективными. Благодаря дополнительным доходам из-за роста цен на сырье на мировом рынке, настойчивым и успешным попыткам сократить долю регионов в доходах консолидированного бюджета с 1999 г. начали постепенно увеличиваться доходы федерального бюджета.

Впоследствии наблюдались результаты использования абсолютных и сравнительных преимуществ отдельных регионов, обеспечивающие оптимизацию распределения общественных ресурсов. Наибольшее значение имели состояние экономики региона, способность администрации создавать и поддерживать институциональные условия для конструирования и усиления достоинств бизнес среды. Хотя современные бюджетные отношения законодательно не ограничены утвержденным порядком формирования доходов и исполнения расходов федерального, региональных и местного бюджетов, они развиваются в поле деятельности финансовой системы на принципах их функционирования и структурных взаимосвязи [6].

Характеризуя программно-целевые технологии в управлении развитием бюджетной сферы на мезоуровне, следует выделить важный фактор ускорения социально-экономического развития Республики Мордовия (РМ) в современных условиях – построение эффективной государственной власти на основе создания оптимальной системы государственного управления, включающей улучшение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, повышение эффективности работы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Успех в этом деле зависел от финансового механизма как основы местного самоуправления.

Разработанная и в 1997 г. внедренная в практику модель бюджетных отношений между региональным и местными уровнями власти отвечала общепринятым в РФ нормам построения межбюджетных отношений, отличаясь от моделей в других регионах. Ее основными принципами в Мордовии являлись: самостоятельный бюджет каждого муниципального образования, сбалансированность интересов всех участников, передача регулирующих доходов в местные бюджеты и закрепление их на долгосрочной основе, самофинансирование территории, совершенствование налогооблагаемой базы, сокращение дотационности и числа дотационных территорий, нормативный подход к прогнозированию доходов и расходов, усиление заинтересованности органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов (с учетом регулирующих доходов) бюджета и наиболее полном и своевременном сборе налогов, минимизация встречных финансовых потоков, демократизм, широкое участие населения в самоуправлении, формировании доходов и ведении расходов, наращивание производства в предприятиях, организациях, личных подсобных хозяйствах граждан [3; 5]. Т. е. такая система значительно повышала бюджетный потенциал, благоприятствовала более эффективному развитию республики на кратко-, средне- и долгосрочную перспективы [1].

В соответствии с Программой действий Правительства РМ на 2007 год по реализации Послания Главы РМ Госсобранию (утв. постановлением Правительства РМ от 10.01.2007 г. № 3), Министерством финансов РМ на основе прогнозов социально-экономического развития и основных направлений налоговой и бюджетной политики в РМ составляется среднесрочный финансовый план – документ, содержащий основные параметры республиканского консолидированного бюджета на три финансовых года. Он используется Министерством финансов РМ при: 1) разработке доходной части республиканского бюджета; 2) утверждении объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и их доведении до главных распорядителей и получателей бюджетных средств; 3) разработке программы государственных заимствований на очередной финансовый год в части привлечения и погашения государственных заимствований и предоставления государственных гарантий (при разработке предложений по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год главные распорядители и получатели бюджетных средств исходят из объемов бюджетных ассигнований по соответствующей классификации расходов бюджетов). В перечне направлений деятельности органов управления по развитию бюджетной сферы в РМ – управление по результатам, стандартизация и регламентация, создание оптимальной структуры и оптимизация функций исполнительных органов государственной власти, реализация мер по эффективной антикоррупционной политике, повышение эффективности взаимодействия государства и общества, модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти, повышение эффективности государственной службы. По каждому из этих установок уже достигнуты существенные результаты.

Так, в основных направлениях бюджетной политики РМ на 2009 – 2011 гг. (утв. Указом Главы РМ от 22.07.2008 г. № 147-УГ) определены следующие приоритетные задачи: укрепление собственной финансовой базы республиканского и консолидированного бюджетов и повышение эффективности бюджетных расходов; обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета путем дальнейшего удлинения горизонта бюджетного планирования, формирования и принятия 3-летнего бюджета; повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе посредством применения механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к росту качества оказываемых ими услуг и эффективности бюджетных расходов, совершенствованию финансового контроля за эффективностью расходов бюджета; повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов власти и др.

Законом РМ «О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» согласно бюджетному кодексу РФ и прогнозу социально-экономического развития РМ утвержден республиканский бюджет РМ на 2009 год (по доходам – 19 530 150,8 тыс. руб., расходам – 20 693 070,0 тыс., с превышением вторых над первыми на сумму в 1 162 919,2 тыс. руб., исходя из уровня инфляции, не превышающего 8,4 % (декабрь 2009 г. к декабрю 2008 г.) [4]) и на плановый период 2010 – 2011 гг. (на 2010 г. доходы составляют 18 846 716,5 тыс. руб., расходы – 20 155 909,4 тыс., в т. ч. условно утвержденные расходы – 548 001,6 тыс., с превышением вторых над первыми на 1 309 192,9 тыс. руб., исходя из уровня инфляции, не превышающего 7,0 % (декабрь 2010 г. к декабрю 2009 г.); на 2011 г. доходы составляют 18 965 297,7 тыс. руб., расходы – 20 460 839,6 тыс., в т. ч. условно утвержденные расходы – 1 914 354,5 тыс., с превышением вторых над первыми на сумму 1 495 541,9 тыс. руб., исходя из уровня инфляции, не выше 6,8 % (декабрь 2011 г. к декабрю
2010 г.)), а также установлены правила межбюджетных отношений с муниципальными образованиями с созданием порядка их регулирования, связанного с государственным долгом республики и контролем за исполнением республиканского бюджета в 2009 – 2011 гг.

Выходит, прогнозом социально-экономического развития РМ намечен рост ВРП более чем на 9 % ежегодно. За три года (2009 – 2011 гг.) из всех источников финансирования запланировано направить на развитие республики около 164 млрд руб. Ежегодно темпы роста составляют 11 – 12 %, увеличиваются денежные доходы населения за счет заработной платы, социальных трансфертов, доходов от собственной и предпринимательской деятельности. Основной функцией органов власти РМ на этот период является обеспечение финансирования защищенных (социально значимых) статей бюджета, удельный вес которых в общем объеме расходов составляет около 60 %. Ассигнования на социальные траты в бюджете запланированы в сумме свыше 26 млрд руб. Можно говорить о том, что плановые расходы на социальную поддержку населения увеличены в 2009 г. на 22 %, а за три года – в 1,5 раза [7]. Все эти выплаты намечено выполнять в полном объеме с учетом ежегодной индексации.

На 10-й сессии Госсобрания РМ четвертого созыва был утвержден бюджет РМ на 2009 – 2011 гг. Депутаты подошли к его принятию с учетом целей, поставленных в этом документе. Это был первый бюджет, принятый не на один, а на три года. По мнению заместителя Председателя Бюджетного Комитета Совета Федерации А. Н. Смирнова, участвовавшего в работе сессии, Мордовия – один из немногих регионов, который в условиях мирового финансового кризиса пошел не по пути сокращения расходов, а по линии реализации всех намеченных ранее программ. Слова сенатора отразились и в выступлении 1-го заместителя Председателя Правительства – Министра финансов РМ Н. В. Петрушкина, представившего депутатам проект Закона РМ «О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», подготовленного на основе реального сценария развития экономики и динамики налоговых поступлений, в соответствии с которым общий объем консолидированного бюджета без учета субвенций, субсидий и бюджетных трансфертов из федерального бюджета планировался на 2009 г. в сумме 23,7 млрд руб., на 2010 г. – 24,1 млрд, на 2011 г. – 24,6 млрд руб.

27 ноября 2009 г. в Послании Главы РМ Госсобранию РМ на 2010 год ставилась задача максимального увеличения собственной доходной базы бюджета, проведения инвентаризации бюджетных обязательств и расходов, изыскания возможности для их оптимизации. Принятый бюджет был сверстан с дефицитом на сумму 4 млрд руб. Поскольку имелись большие расходы, его выполнение зависело от динамики доходов. Представители власти изыскивали возможность для преодоления дефицита, участники бюджетного процесса и получатели бюджетных средств – внутренние ресурсы для развития. Решением трехсторонней комиссии по межбюджетным отношениям в РФ оказывалась особая финансовая поддержка бюджету РМ в виде дополнительного транша из федерального бюджета в сумме 2 млрд руб., в 2009 – 2011 гг. – 4,5 млрд руб.

Доходы республиканского бюджета РМ формируются за счет федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональными налогами и неналоговыми доходами по нормативам отчислений, установленным федеральным законодательством, Законом РМ от 21.02.2008 г. № 4-3 «О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия» и за счет безвозмездных поступлений. По информации Управления Министерства РФ по налогам и сборам по РМ, в территориальный бюджет РМ в январе-июле 2009 г. поступило 5 789,7 млн руб. налогов и сборов. По основным налогам, зачисляемым в доход консолидированного бюджета РМ, основная доля обеспечена поступлениями налога на доходы физических лиц (50,0 %), налога на прибыль организаций (16,0) и акцизов по сводной группе (5,8 %). В доходной части территориального бюджета РМ за январь-июль 2009 г. доля муниципальных бюджетов составила 29,4 %, республиканского – 70,6 % (в январе-июле 2008 г. соответственно 21,4 и 78,6 %). За анализируемый период в республиканский бюджет РМ поступило 4 087,9 млн руб.

В Мордовии ряд мероприятий административной реформы воплощалось в рамках Программы реформирования региональных финансов на 2006 – 2007 гг. (утв. Постановлением Правительства РМ от 31.10.2005 г. № 412). Впоследствии эта работа продолжилась. Принятые Указ Главы РМ от 22.07.2008 г. № 147-УГ «Об основных направлениях бюджетной политики Республики Мордовия на
2009 – 2011 годы» и Постановление Правительства РМ от 24.06.2008 г. № 286 «О порядке составления проекта республиканского бюджета Республики Мордовия и проекта бюджета Мордовского республиканского фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период» стали основополагающими документами при составлении проекта республиканского бюджета РМ. В практику министерств и иных исполнительных органов государственной власти РМ внедрена реализация ведомственных целевых программ (ВЦП) (в 2008 г. – 11 ВЦП, которые разработали и утвердили 7 главных распорядителей бюджетных средств из 39 (17,94 %); по данным Министерства экономики РМ, на 1 января 2009 г. в перечень действующих вошли 31 республиканская целевая программа). Наряду с ВЦП, инструментом повышения результативности органов исполнительной власти РМ становятся Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), в которых все показатели работы отражаются и увязываются со стратегическими целями республики, и с показателями, предусмотренными Указом Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в 2008 г. Министерством экономики РМ проведена значительная работа по координации деятельности соответствующих субъектов бюджетного планирования по разработке ДРОНДов).

Министерства, иные исполнительные органы государственной власти, государственные учреждения как главные распорядители средств республиканского бюджета РМ представляли в министерства экономики и финансов РМ ДРОНДы на 2009 – 2011 гг. В 2008 г. разработаны доклады 35 ГРБС из 39 (89,74 %). В 2009 и 2010 гг. продолжалось формирование единой системы планирования развития территории с включением в нее элементов обеспечения взаимосвязи стратегических, среднесрочных и оперативных целей, задач и мероприятий исполнительных органов государственной власти, увязывающих расходы республиканского бюджета РМ с конкретными измеримыми результатами их работы. Регулировались вопросы стимулирования эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти РМ и государственных служащих: создан фонд стимулирования государственного органа в зависимости от итогов работы РМ в целом и от выполнения конкретных показателей, принят Указ Главы РМ от 10.04.2008 г.
№ 82-УГ «Об утверждении перечня, величины и значимости ежемесячных (квартальных и годовых) показателей эффективности управленческой деятельности государственных органов Республики Мордовия для оценки результатов работы должностных лиц и гражданских служащих Республики Мордовия в 2008 году».

Эффективность деятельности администраций муниципальных образований оценивается с 1997 г. в рамках системы межбюджетных отношений. Законом РМ от 26.12.2005 г. № 107-3 «О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия» утвержден перечень показателей социально-экономического развития, используемых при оценке эффективности работы органов местного самоуправления. С 1 января 2008 г. Закон РМ «О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия» действует в новой редакции (от 21.02.2008 г. № 4-3). Эффективности работы управленческих структур в РМ способствует также введенная с 1 января 2009 г. новая система оплаты труда работников бюджетной сферы, а также мероприятия по исполнению Указа Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и распоряжению Главы РМ от 16.07.2007 г. № 364-РГ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 „Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“». Указ Главы РМ от 16.06.2008 г. № 122-УГ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления в Республике Мордовия» исполняется в соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В контексте современных трендов развития региона разработана Стратегия социально-экономического развития РМ до 2025 года (утв. Законом РМ от 1.10.2008 г. № 94-3).

Значимым фактором деятельности государственных и исполнительных органов власти РМ является урегулирование правоотношений в сфере организации работы автономных учреждений РМ: принято Постановление Правительства РМ от 31.03.2008 г. № 118 «О мерах по реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ „Об автономных учреждениях“ в Республике Мордовия», которым утверждены: Порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений РМ путем изменения типа существующих государственных учреждений РМ, Порядок исполнения функций и полномочий учредителя автономного учреждения РМ. Уже в течение 2008 г. постановлением Правительства РМ от 12.05.2008 г. № 198 «Об отверждении Положения об определении условий и порядка формирования задания учредителя автономного учреждения Республики Мордовия и порядка финансового обеспечения его выполнения» регламентировано создание 5 автономных учреждений.

Вышеизложенное позволяет сделать два вывода. Первый – экономическая политика в региональном аспекте в значительной мере определяется политикой региональных властей, являясь стержнем их деятельности, она направлена на институциональное обеспечение преимуществ конкретной территории в сфере инвестиционного климата. Второй – роль федерального центра должна заключаться в создании таких общефедеральных институциональных условий, которые бы не исключали, а развивали инициативу регионов при строительстве и эффективном использованим финансовых трансфертов для подавления наиболее острых выбросов дифференциации доходов и коммунальных удорожаний (транспортные и энергетические тарифы, сельскохозяйственные дотации и др.). Подобная структура, по сути, является началом нового цикла развития регионов и соответственно политики в них.

Текущий период результирует разрыв порочного круга «отрасль – территория», в котором прежде вращались управленческие новации эпох централизованного планирования и трансформации плановой экономики в рыночную. При проведении государственной региональной политики важным становится программно-целевое прогнозирование развития финансово-организационных и производственно-хозяйственных отношений регионов России, определяющее новые подходы федеральной власти к региональной политике.

Литература:

1. Артемьева С. С. Межбюджетные отношения: вопросы теории и практики. Саранск, 2001.

2. Богомолов В. А., Богомолова А. В. Антикризисное регулирование экономики. Теория и практика : Учеб. пособие для ВУЗов. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 35 – 213.

3. Гришин В. И. Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения // Финансы. 2005. № 4. С. 50 – 55.

4. Здесь и далее используются данные интернет-порталов: www.izvmor.ru и www.info-rm.com

5. Крутов Н. С. Роль АПК в развитии межбюджетных отношений региона // Регионология. 2002. № 3. С. 179 – 189.

6. Национальная экономика : Учеб. / под ред. д. э. н., проф. П. В. Савченко. М. : Экономист, 2005. С. 510 – 513.

7. Пиняев В. Бюджет на три года // Известия Мордовии. 2009. 21 окт.

8. Соколов И. А. Бюджетная система новой России // История новой России. Очерки, интервью : в 3 т. / под общ. ред. П. С. Филиппова. Т. 1. СПб. : Норма, 2011. С. 518.

9. Фетисов В. Д. Бюджетная система Российской Федерации : Учеб. пособие для ВУЗов. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 16 – 58.