Плуженко В. О., Кондратьєв В.О.

ПРОБЛЕМИ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ У СУЧАСНИХ УМОВАХ РОЗВИТКУ УКРАЇНИ

В умовах розбудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави громадський контроль є невід'ємною складовою системи публічного управління та незамінним чинником розвитку суспільства, який забезпечує підтримку владно-громадських відносин у стані стабільності й рівноваги.

Проблеми громадського контролю в державному управлінні завжди були актуальними й залишилися такими донині. Це підтверджується значною кількістю наукових доробок вітчизняних авторів, серед яких О. Андрійко, Ю. Битяк, І. Дегтярьова, О. Дудко, О. Лазор, В. Сухонос, В. Сушинський, С. Мосов, О. Машков, Н. Нижник, Н. Плахотнюк, О. Полінець. Але більшість дослідників розглядають або виключно процедурно-правові аспекти громадського контролю, або лише окремі сфери його застосування – такі, як захист прав споживачів, охорона навколишнього середовища, правозахист тощо. При цьому поза увагою науковців залишаються витоки та сутність цього явища, його соціально-управлінські та соціально-психологічні аспекти. Через це можна констатувати, що проблема громадського контролю у вітчизняній науці державного управління розроблена недостатньо.

Метою цієї статті є дослідження сучасного стану громадського контролю як потужного засобу захисту прав громадян і вироблення на цій основі науково обґрунтованих пропозицій щодо шляхів вдосконалення подальшого розвитку даної форми громадської участі в управлінні задля підвищення ефективності діяльності органів публічної влади.

Аналіз чинних законів, постанов, указів, розпоряджень, які гарантують і регламентують участь громадськості в процесах контролю за діяльністю органів державного управління, складається враження, що виконавча та законодавча вертикалі влади докладають значних зусиль у цьому напрямі. Але, коли проаналізувати практику їх виконання та застосування, то ми побачимо, що, незважаючи на прийняття необхідних законодавчих актів і нормативних документів, дієвість їх залишається низькою. І, мабуть, Габріель Лауб, мав рацію коли стверджував, що «усяка влада дійсно виходить від народу, але при цьому вже ніколи до нього не повертається» [1, с. 352].

Оскільки розвиток суспільства відбувається за умов єдності та боротьби протилежностей – між соціумом та державою, між прагненням до необмеженої свободи та необхідністю обмежень в ім'я організації суспільного життя, своє основне завдання громадська еліта бачить у приборканні автократичної експансії держави, а державна еліта – у приборканні охлократичних тенденцій суспільства [2, с. 337]. Отже, природа громадського контролю походить від взаємовідносин влади і громади, тому збалансування цієї системи стримувань та противаг повинно забезпечувати сталий розвиток суспільства.

Розвиток сучасних подій вказує на те, що в Україні триває процес інституалізації громадянського суспільства. Це потребує ухвалення значної кількості нормативних документів, покликаних забезпечити участь населення в контролі за політичним процесом та управлінням на всіх рівнях. Процес інституалізації громадянського суспільства почався не вчора, проте бурхливі події політичного життя країни надали йому нового поштовху.

При наявності значної кількості нормативних документів, спрямованих на регулювання взаємодії органів публічної влади та суб'єктів громадянського суспільства, в Україні низький рівень їх ефективності. Головними причинами цього є відсутність системного бачення ролі громадського контролю за процесом прийняття рішень і втіленням їх у життя, недосконалість наявних механізмів реалізації форм взаємодії держави та суспільства в публічному управлінні.

Дослідити на практиці взаємодії держави та суб'єктів громадянського суспільства можна шляхом аналізу ефективності впровадження постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Саме ця постанова затверджує порядок проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, визначає перелік тем, за якими обов'язково проводяться консультації, передбачає, що «для координації заходів, пов'язаних із проведенням консультацій з громадянського моніторингу врахування громадської думки, при органах виконавчої влади утворюються консультативно-дорадчі органи – громадські ради, які діють на підставі положень, що затверджуються цими органами».

Формальний підхід до організації співпраці неурядових організацій та владних структур не сприяє встановленню традицій ухвалення рішень у «відкритому режимі», тобто за допомогою постійних консультацій, обговорень тощо для врахування думок та пропозицій інституцій громадянського суспільства. Проте, згідно з названою постановою Кабінету Міністрів України, управлінські рішення мають прийматися за участі всіх суб'єктів даного процесу: офіційно уповноважених державних інституцій та експертного середовища громадян.

З управлінських позицій громадський контроль, як і будь-який інший контроль, є однією з функцій управління. Він здійснюється шляхом зіставлення діяльності підконтрольних об'єктів із певними соціальними нормами, обраними як еталонні, на підставі чого робиться висновок щодо відповідності цієї діяльності встановленим вимогам. Але завдання громадського контролю не зводиться лише до виявлення розходжень між заданими та фактичними результатами. Головна мета громадського контролю – усунення та попередження причин, які породжують цю невідповідність, забезпечення додержання об'єктами контролю відповідних норм – писаних та неписаних. Крім того, на думку російської дослідниці Е. Маштакової, завдання громадського контролю полягає у тому, щоб не допустити дій контрольованих суб'єктів за межами законності й правопорядку, попередити можливі відхилення від намічених цілей, а також інтересів суспільства та його суб'єктів, а у разі появи цих відхилень усунути їх негативні наслідки [3, с. 29].

Інституційну базу громадського контролю складають чотири основні компоненти: суб'єкт, об'єкт, предмет та процедура його здійснення. Суб'єктами громадського контролю виступають громадяни та громадські об'єднання – неорганізована та організована громадськість. У якості об'єктів громадського контролю можуть бути органи публічної влади, державні та комунальні підприємства, установи та організації, а також недержавні суб'єкти будь-яких організаційно-правових форм, що вирішують соціальні завдання. Предметом громадського контролю є діяльність вказаних об'єктів з реалізації прав і свобод громадян, задоволення їх потреб та інтересів. Процедура громадського контролю містить комплекс форм і методів його здійснення відповідно до завдань та характеру згаданих вище компонентів.

В органах державного управління та органах місцевого самоврядування система контролю функціонує як органічна єдність двох підсистем – внутрішнього та зовнішнього контролю. Саме ці підсистеми у комплексі забезпечують безперервність та всебічність контролю.

Внутрішній (або внутрішньовідомчий) контроль у державному управлінні та місцевому самоврядуванні здійснюють органи, що перебувають між собою у стані адміністративного підпорядкування. Але, як зазначають дослідники, сьогодні в Україні функції цього виду контролю розподілені між кількома десятками органів державного управління з різним правовим статусом та різними повноваженнями, що іноді дублюються, при цьому механізми взаємодії органів контролю у державному управлінні досі так і не створені [4, с. 1].

Одним з видів зовнішнього контролю у системі публічної влади є громадський контроль, за допомогою якого оцінюється діяльність органів влади, підприємств, організацій та установ з надання адміністративних та соціальних послуг населенню, виконання соціальних програм. Характерною особливістю цього контролю є те, що він здійснюється безпосередніми споживачами вказаних послуг та їх об'єднаннями, які організаційно не підпорядковані органам влади. Нижче наведена систематизація видів і форм громадського контролю за суб'єктами, об'єктами та засобами здійснення [5, с. 124-129].

Суб'єктами громадського контролю є організована та неорганізована громадськість.

Організована громадськість – це органи самоорганізації населення, ЗМІ, громадські, профспілкові, творчі організації та інші громадські об'єднання. До цієї ж групи ми відносимо й ті політичні партії, які на даний момент не пройшли до парламенту, а також партійні осередки обласного, районного, міського, районного у місті рівнів, які не представлені в органах місцевого самоврядування цього рівня.

Право здійснення громадського контролю має належати тим громадським організаціям, серед видів діяльності яких є й здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх установ. Безпосередньо контроль здійснюється представниками цих організацій – громадськими контролерами, кандидатури яких мають затверджуватися Уповноваженим з прав людини на певній території або Громадською радою, що створюється з представників відповідної місцевої ради, адміністрації, та громадських об'єднань, які мають право здійснювати громадський контроль.

Під неорганізованою громадськістю розуміємо громадян та їх сім'ї, які не поєднані між собою у будь-які організаційні форми і представляють власні інтереси або ситуативно – спільні інтереси жителів, користувачів або споживачів певної соціальної групи.

Таким чином, в Україні громадський контроль є невід'ємною складовою державного управління та місцевого самоврядування, а також найважливішим чинником розвитку громадянського суспільства.

Для дієвості громадського контролю за діяльністю державних органів доцільно забезпечення їх інформаційної прозорості, відкритості і доступності для громадян. Для цього необхідно в засобах масової інформації розміщати проекти законодавчих та підзаконних нормативних актів, ухвалені акти та інформацію про хід їх виконання, результати голосування на засіданнях (сесіях) відповідного органу тощо. Також в мережі Інтернеті мають бути створені сайти органів влади усіх гілок і рівнів з розміщенням на них інформації про всі аспекти їх діяльності.

Подальше вдосконалення механізмів здійснення громадського контролю має здійснюватись шляхом розширення його форм і методів, відпрацювання правових та організаційних механізмів відповідальності підконтрольних об'єктів громадського контролю за допущені порушення, що були виявлені, а також забезпечення громадської легітимності суб'єктів громадського контролю, підвищення професійного рівня, спеціалізації громадських контролерів у відповідних сферах здійснення контролю та запровадження певних механізмів запобігання корупції в їхньому середовищі.

Література

1. Мучник А. Г. Комментарий к Конституции Украины. – 2-е изд., исправ. и доп. – Кн. 1. – 400 с.

2. Щекин Г. В. Социальная теория и кадровая политика: Моногр. – К.: МАУП, 2000. – 576 с.

3. Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации // Дисс. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2000.

4. Полінець О. П. Контроль в державному управлінні України: теоретико-організаційні питання: Автореф. дис... канд. наук з держ. управління: 25.00.01 / Національна академія держ. управління при Президентові України. – К., 2003.

5. Мартиненко В. М. Державно-громадський контроллінг як метод демократизації державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць ХарРІ НАДУ. – Вип. 2 (21). – У 2 ч. – Ч. 2. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2004. – С. 124-129.