Право/2. Административное и финансовое право

Гленська О. А., Кондратьєв В.О.

Донецкий национальный университет экономики и торговли имени Михаила Туган - Барановского, Украина

ПРОБЛЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ РОЗВИТКУ УКРАЇНИ

В сучасних умовах розвитку України процес реформування місцевого самоврядування стримується, перш за все, економічними чинниками, відсутністю достатніх матеріальних та фінансових ресурсів для здійснення органами місцевої влади своїх завдань та функцій. Також на уповільнення цього процесу впливають і причини політичного, правового та психологічного характеру.

Таким чином, існуюча система місцевого самоврядування в Україні є малоефективною, внутрішньо суперечливою і відірваною від потреб населення, оскільки базується на недостатньо досконалих організаційних та економічних методах управління. Становлення і розвиток ефективної системи місцевого самоврядування в нашій державі вимагає вирішення цілої низки теоретичних і практичних завдань, пов’язаних насамперед із забезпеченням реальної здатності місцевого самоврядування виконувати покладені на нього Конституцією і законами України функції та повноваження.

Метою цієї статті є визначення на основі аналізу Конституційних засад та чинного законодавства України поняття і основних концепцій місцевого самоврядування та пріоритетних напрямів його розвитку.

Окремі питання розвитку місцевого самоврядування вивчали вчені В. Войтков, А. Воронин, В. Журавський, Ю. Ключковський, В. Куйбіда, В. Лапин, Серьогін В.О., А. Широков, Н. Ярмиш, але питання основних концепцій місцевого самоврядування та напрямів його розвитку лишаються недостатньо вивченими.

Визначення поняття «місцеве самоврядування» слід почати з аналізу статей Конституції України. Так, ст. 7 визначає, що «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Таким чином, місцеве самоврядування в Україні визначається як одна із форм народовладдя. Згідно ст. 5 Конституції: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» [1]. У офіційному тлумаченні Конституційного суду визначено взаємозв’язок безпосередньої та представницькою (в структурі якої – органи місцевого самоврядування) форм здійснення влади, а також наголошується «відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом» [2]. Отже, місцеве самоврядування як форма реалізації народовладдя є рівнозначно важливою, тобто знаходиться на одному щаблі із базовими інститутами безпосередньої демократії (вибори, референдуми).

Місцеве самоврядування за ст. 140 Конституції України визначається як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Можна зробити висновок, що Конституція України у ч. 3 ст. 140 розкриває поняття місцевого самоврядування у аспекті права, яким наділяється територіальна громада, визначена як суб’єкт який здійснює це право [1].

Важливим нормативно-правовим актом, що створює правові засади здійснення місцевого самоврядування в Україні є закон «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема він дає визначення поняттю місцевого самоврядування, розширюючи у ст. 2 конституційну дефініцію: «Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [3]. Отже, визначення місцевого самоврядування у законі значно розширене порівняно із конституційним, оскільки самоврядування розглядається не лише як право, а також як «реальна здатність». Це означає, що поряд з правом на місцеве самоврядування, яке гарантується українською державою, місцева громада, що є суб’єктом цього права, має до того ж бути «реально здатною» його реалізувати.

Серед міжнародних документів, що дають легальне визначення місцевого самоврядування варто навести Європейську хартію місцевого самоврядування. У ній це поняття визначається як «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» [4]. Звідси можна зробити висновок, що дефініція місцевого самоуправління у законі «Про місцеве самоврядування в Україні» є дуже наближеною до визначення у Європейській Хартії, яка була ратифікована Верховною Радою України за тиждень до прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Розглядаючи природу місцевого самоврядування, слід розглянути це поняття як один із видів публічної влади. Публічна влада – здатність і можливість офіційно впливати на людей, підкоряти своїй волі їх поведінку і діяльність за допомогою певних засобів [5]. Місцеве самоврядування є одним із різновидів публічної влади. Головна відмінність державної влади від муніципальної – належність першій державного суверенітету. Державний суверенітет часто визначається як верховенство, самостійність державної влади в межах країни, її незалежність, рівноправність у міжнародних відносинах [6]. Водночас, Декларація про державний суверенітет України виводить державний суверенітет як «верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах». Звичайно ж, публічні владні повноваження органів місцевого самоврядування не поширюються на всю територію держави, і місцеве самоврядування не може незалежно діяти у міжнародних відносинах.

Серед концепцій побудови місцевого самоврядування варто відзначити державницьку, муніципальну та дуалістичну концепції. Активна розробка «теорії вільних общин» розпочалася у першій чверті 19 ст. Її ідеологом був французький історик, соціолог і громадський діяч Андре де Токвіль. Фундаментом цієї теорії стала думка про те, що саме влада громад, а не держави є первинною, оскільки з’явилася раніше за державну. Тому громади за своєю природою є самостійною, вони не створені державою, і тому є незалежними від державної влади у своїх питаннях. Теорія «вільних общин» знайшла своє яскраве вираження у конституції Бельгії 1831 р. У ній муніципальна влада ставилася в один ряд із виконавчою, законодавчою і судовою, тобто визнавалася окремою четвертою владою.

Громадівська (або господарська) теорія місцевого самоврядування була розвинута німецькими вченими Отто фон Гірке та В. Шеффнером. Громадівська теорія місцевого самоврядування так же, як і теорія «вільних громад», виходила із принципу реалізації місцевих задач місцевими громадами. Однак, ця теорія на перший план ставила не первісний і невідчужуваний характер прав громади, а недержавну, переважно господарську природу діяльності органів місцевого самоврядування. Самоврядування згідно цієї теорії – це керування справами місцевого господарства [7].

Основні положення державницької теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Рудольфом Гнейстом і Лоренцем Штейном у 19 ст. Відповідно цієї теорії місцеве самоврядування є однією із форм організацією державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення до вирішення локальних питань місцевого населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких задач державного управління до справи місцевих громад з точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб забезпечити більш ефективне рішення на місцевому рівні.

Подвійна сутність місцевого самоврядування (самостійність у місцевих справах і виконання делегованих державних функцій на місцевому рівні) знайшла відображення у дуалістичній теорії місцевого самоврядування. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування, виконуючи функції, делеговані державою виходять за межі місцевих інтересів і діють як інструмент державної адміністрації. Таким чином, місцеве самоврядування несе в собі два витоки: громадівський і державний. З одного боку воно є своєрідним продовженням державного адміністративного апарату, а з іншого – легітимним виразником місцевих громад. В основі даного механізму лежить прояв зустрічної ініціативи: з боку населення, яке доручає органам місцевого самоврядування виконання ряду функцій, важливих для даної місцевої громади, і з боку держави, що доручає місцевим органам влади вирішення ряду питань, що важливі не лише для конкретного муніципального колективу, але і для держави в цілому. Держава не лише дозволяє органам місцевого самоврядування виконувати частину громадських справ самостійно, але і покладає на них виконання ряду власних функцій, що, як правило, пов’язане із постійними контактами з населенням [7].

Отже, даний аналіз свідчить, що Україні притаманна саме дуалістична форма місцевого самоврядування, але має власні особливості на сучасному етапі свого розвитку. Особливістю української моделі організації влади на місцях є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються і функціонують не з метою здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності органів місцевого самоврядування (як у західноєвропейських країнах), а й беруть на себе основний обсяг функцій щодо управління певними територіями. Таким чином, існуюча система влади на місцевому рівні реалізується через систему політичного та економічного двовладдя, оскільки діють призначені з центру державні адміністрації і місцеві органи влади, обрані територіальною громадою.

Таким чином, відповідно до чинного законодавства України, місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Проблеми розподілу повноважень між різними рівнями влади призводить до того, що в системі самоврядування запроваджується не правове регулювання, а ієрархічне його підпорядкування старого радянського типу. Тому удосконалення системи самоврядування в Україні доцільно здійснювати шляхом надання органам місцевого самоврядування самостійності у місцевих справах та виконанні делегованих державних функцій на місцевому рівні.

Список використаної літератури:

1. Конституція України.

2. Журавський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш Н.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. – К.: Ін Юре, 2003.

3. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 №93-IV.

4. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради, Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 № 1667-IV.

5. Кравченко В.В. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – Вид. 3-тє, виправл. та доповн. – К.: Атіка, 2004.

6. Рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 від 05.10.2005 № 6-рп/2005 // Голос України від 04.11.2005 - № 209.

7. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.М. Тодики, В.С. Журавського. – К.: Ін Юре, 2002.