Право/7.Экологическое, земельное и аграрное право

Жакаева Диана Геннадьевна

Научный руководитель: преподаватель НОУ СПО «Оренбургский юридический колледж» (техникум) Ерпылёва Регина Рустамовна

Негосударственное образовательное учреждение среднего профессионального образования «Оренбургский юридический колледж» (техникум)

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд как одно из оснований принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки

Земельный кодекс РФ устанавливает правовые основы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В статье 49 ЗК РФ приводится перечень оснований для такого изъятия, а также имеется отсылочная норма к ст. 55 ЗК РФ, которая регулирует порядок и условия такого изъятия, однако она практически не содержит норм материального права, регулирующих такую процедуру. Поэтому, в свою очередь, ее можно определить как бланкетную норму, т.е. норму, отсылающую к положениям другого нормативного правого актах[1], в данном случае Гражданского кодекса РФ.

Большой интерес вызван реализацией национальных проектов и принятием Федерального закона "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и ХI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ, который установил специальные нормы для регулирования изъятия (выкупа), во многом отличающиеся от положений гражданского, земельного и жилищного законодательства.

Прекращение земельных правоотношений (причем как собственности, так и иных ограниченных вещных прав) включает в себя ряд разновидностей[2]:

1) добровольное отчуждение собственником своего имущества (договор дарения, купле-продажи и т.п.);

2) прекращение правоотношений собственности (иных вещных или обязательственных прав на земельный участок) лица, не совершившего никаких противоправных деяний, в публичных (общественных) интересах (реквизиция, национализация);

3) прекращение права собственности (иных вещных или обязательственных прав) на земельный участок как санкция за земельные правонарушения.

Наиболее распространенным случаем принудительного прекращения права собственности или иных прав на земельный участок является его изъятие для государственных или муниципальных нужд у собственника, поэтому мы хотим более подробно проанализировать механизм реализации такого изъятия.

Существует ряд проблем в области изъятия земельных участков, что говорит об актуальности работы.

Целью научно-исследовательской работы является исследование проблемных вопросов правового регулирования принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки.

Существует ряд проблем в правовом регулировании изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, одной из которых является то, что в российском законодательстве официально не закреплено понятие «международное обязательство». Как отмечает по данному поводу ученый О.А. Золотова, по общему правилу международные обязательства России устанавливаются в международных договорах РФ[3]. Согласно ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"[4] под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (пп. "а" ст. 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, т.е. если для осуществления положения международного договора требуется издание внутригосударственного акта, такой акт должен быть издан.

Думается, что необходимо закрепить на законодательном уровне понятия "международное обязательство". Например, в ст. 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" изложить следующим образом: "международное обязательство означает, что должник (Российская Федерация, иностранное государство/государства, международная организация либо иное образование, т.е. субъект международного права) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности.

Следующей проблемой является дискуссионность юридической природы соглашения о выкупе земельного участка, а именно является ли выкуп сделкой, или же это административный акт. Как отмечалось рядом авторов (Н.П. Кабытов, Т.И. Хмелева), выкуп земельного участка - это действия продавца (частного собственника земельного участка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собственником участка, приобретение его новым собственником и уплату выкупной цены. Гражданско-правовая сущность этого действия, являющегося разновидностью сделки купли-продажи, приводит к тому, что даже когда участок при выкупе поступает в государственную или муниципальную собственность, его приобретатели выступают на равных началах с собственником, хотя, вынося решения об изъятии участка, они действовали в качестве публичных лиц. Если же в результате выкупа возникает право собственности у другого частного лица, то вообще не возникает сомнений в том, что выкуп является сделкой, а не административным актом[5].

Другие авторы (С.В. Орлов, М.А. Кислякова) критикуют эту позицию, отмечая, что в силу статьи 49 ЗК РФ изъятие участка путем выкупа в целях последующего предоставления его частному лицу невозможно, ибо нарушает предусмотренные этой статьей основания и субъектный состав возникающих правоотношений, являющихся по своей юридической природе разновидностью национализации[6].

Ученый в области земельного права В.А. Евстигнеев считает, что сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко имеют социальную направленность, не позволяющую причислить их к сугубо рыночным сделкам. Сделка - это частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои интересы, поэтому передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принудительного выкупа нельзя признавать сделкой, это квазисделка[7].

Согласимся с мнением цивилиста А.С. Чаркина о том, что решение об изъятии - это публично-правовой акт, имеющий волевой характер, на основании которого изъятие происходит независимо от волеизъявления другой стороны, в связи с чем его нельзя в полной мере отождествлять со сделкой. Однако собственник изымаемого имущества имеет возможность участвовать в переговорах, предшествующих подписанию соглашения об изъятии, и влиять на определение размера выкупной цены. И только в случае недостижения такого соглашения, размер выкупной цены определяется судом. Это позволяет говорить не о публичном, а о частно-публичном характере рассматриваемых отношений. При этом в случае подписания обеими сторонами соглашения о выкупе, это будет обычная сделка купли-продажи недвижимости, а не квазисделка (этот термин не известен гражданскому праву). Специфической особенностью такого договора будет сложный фактический состав, повлекший возникновение правоотношения, а также способ определения цены в ходе переговоров гражданина (юридического лица) и органа публичной власти[8].

Наряду с общими требованиями к изъятию земельного участка для публичных нужд Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[9] предусматривает ряд специальных изъятий из этого общего порядка, с одной стороны, серьезно ущемляющих права граждан (например по обжалованию решений судов), а, с другой стороны, предусматривающих определенные льготы гражданам, у которых изымаются участки, принадлежавшие им на праве землепользования или землевладения (взамен им могут быть предоставлены земельные участки на праве частной собственности).

Что еще раз подтверждает частно-публичный характер, рассматриваемых правоотношений.

Проблемным является и то, что формулировка части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации является некорректной, поскольку предусматривает возможность изъятия земельных участков только для государственных нужд, но не для муниципальных.

Как разъяснил по этому поводу Конституционный Суд Российской Федерации, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Предоставление органам местного самоуправления полномочий по принудительному отчуждению в исключительных случаях, связанных с размещением объектов муниципального значения, земельных участков при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов обусловлено необходимостью решения публично значимых вопросов местного значения, а порядок его реализации связан теми же условиями, которые предусмотрены для случаев отчуждения имущества для государственных нужд (статьи 279-282 ГК РФ, статьи 49, 55, 57 и 63 ЗК РФ). Следовательно, нормы законов, закрепляющих изъятие земельных участков для муниципальных нужд, не противоречат Конституции Российской Федерации[10].

Решение этой проблемы содержится в указанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации.

Другой проблемой является то, что Федеральный закон 01.12.2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривает опубликование решения об изъятии земельных участков в течение семи дней со дня их принятия в печатном издании, являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов соответственно Краснодарского края и муниципального образования "Город-курорт Сочи", и размещение на официальном сайте в сети Интернет соответственно Краснодарского края и муниципального образования "Город-курорт Сочи" (ч. 19 ст. 15), лишая тем самым прав граждан, предусмотренных для них Гражданским кодексом РФ. Поскольку данные решения должны направляться непосредственно их собственникам. В Федеральном законе 01.12.2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлены фиксированные сокращенные сроки производства изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд: семь дней отведено на уведомление правообладателя о принятом решении об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем недвижимого имущества для публичных нужд (ч. 18 ст. 15); 30 дней - на проведение оценки стоимости изымаемого недвижимого имущества и причиненных изъятием убытков (ч. 22 ст. 15); один месяц - на заключение соглашения с правообладателем (ч. 31 ст. 15). Причем решения об изъятии земельных участков в течение семи дней со дня их принятия должны быть опубликованы в печатном издании, являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов соответственно Краснодарского края и муниципального образования "Город-курорт Сочи", и размещены на официальном сайте в сети Интернет соответственно Краснодарского края и муниципального образования "Город-курорт Сочи", а не направляться непосредственно их собственникам (ч. 19 ст. 15). Ученый Н.Ю. Челышева указывает, что подобное положение "лишает граждан прав, предусмотренных для них Гражданским кодексом РФ, что является нарушением нормы ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина"[11].

Одним из сложных вопросов является вопрос об обязанностях органов публичной власти доказывать наличие государственных (муниципальных) нужд, а также невозможность их удовлетворения иначе, чем посредством изъятия земельного участка. Единообразной судебной практики по этому вопросу не сложилось, равно как и его четкого нормативного решения.

Например, по делу о признании недействительным распоряжения главы администрации города Белгорода от 8 июня 2005 года N 1827 "Об изъятии земельного участка по улице Костюкова для муниципальных нужд и о признании недействительной государственной регистрации указанных ненормативных правовых актов" суд признал, что орган местного самоуправления не доказал обстоятельства, положенные в основание принятого им распоряжения[12].

Из материалов другого дела следует, что спорный участок был изъят для государственных нужд на основании протоколов, имеющих силу международных договоров, поскольку Россия взяла на себя международные обязательства по строительству именно в этом месте Китайского делового центра. Общество было уведомлено об изъятии спорного участка, были предприняты все необходимые меры, включая предложения других участков взамен изымаемого. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции пришел к выводу, что оснований для отмены судебных актов не имеется[13]. Из этого следует, что суд в каждом конкретном деле самостоятельно решает, изымать земельный участок или нет.

Отдельного остановимся на вопросе о правомерности изъятия участка у одного частного лица с последующей его передачей другому частному лицу.

По мнению цивилиста Е.М. Тужиловой-Орданской отсутствие в законодательстве четкого определения государственных или муниципальных нужд позволяет трактовать их в ущерб частным собственникам. Зачастую они могут включать не только публичные потребности, но и частно-хозяйственные интересы органов власти как обычных собственников. В связи с этим необходимо установить более жесткие критерии понятия "общеполезные интересы"[14].

С точки зрения ученого Н.А. Сыродоева необходимо вернуться к термину "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадает с действительными потребностями общества. Он считает, что строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и подобные мероприятия довольно часто осуществляются не государственными, а коммерческими организациями, в связи с чем вряд ли такие случаи правомерно подпадают под понятие "государственные нужды"[15].

По мнению ученого О.В. Новиковой нельзя изымать земельный участок под предлогом государственных или муниципальных нужд с целью его передачи другим лицам[16].

С точки зрения ученого в области земельного права О.И. Крассова земельный участок не может быть изъят для частных нужд. Это значит, что частная земельная собственность может быть изъята для использования ее только государством или муниципальными образованиями. Частная собственность может быть трансформирована только в государственную или муниципальную. Соответственно использовать ее могут только государственные или муниципальные организации[17].

Напротив, цивилист А.А. Завьялов полагает, что местные органы при осуществлении резервирования для муниципальных нужд вправе предусмотреть строительство не только объекта муниципальной собственности или объекта для использования его в соответствии с функциями местного самоуправления, но и любого иного, строящегося для частных нужд[18].

Согласимся с мнением цивилиста С.А. Чаркина о том, что важнее не название, а содержание такой процедуры, наличие и реальность механизма гарантий прав собственников недвижимого имущества, поскольку отсутствие понимания четкой грани между публичными и частными нуждами влечет появление позиции о невозможности изъятия земельных участков для публичных нужд с последующей передачей их в собственность (аренду) частным лицам, реализующим в своей деятельности отдельные публичные (общественные) задачи[19].

Таким образом, в соответствии с целью научно-исследовательской работы нами были поставлены и решены следующие задачи: исследованы проблемы принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки; а также проанализировано решение некоторых проблемных вопросов принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки. Данные проблемы были поставлены в связи с возникновением трудностей в реализации механизма изъятия. Мы попытались решить эти проблемы и надеемся, что это поможет решить ряд проблем, возникших в связи с изъятием земельных участков.

Литература:

1. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2007

2. Чаркин С.А. О некоторых проблемах правового регулирования прекращения права частной собственности на земельные участки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 5.

3. Золотова О.А. Особый порядок изъятия земель для государственных нужд // Журнал российского права. 2012. N 12

4. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757.

5. Кабытов Н.П., Хмелева Т.И. Гражданско-правовые коллизии: выкуп земельного участка. Самара, 2005. С. 48.

6. См.: Орлов С.В., Кислякова М.А. Правовое регулирование порядка изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации // Юридический мир. 2003. N 7. С. 45.

7. См.: Евстигнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8. С. 75-76; Горохов Д.Б. Правовое регулирование сделок с земельными участками: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8.

8. [Чаркин С.А. О некоторых проблемах правового регулирования прекращения права частной собственности на земельные участки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 5.

9. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007 г. N 49 ст. 6071.

10. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2008 года N 435-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фориса Константина Михайловича на нарушение его конституционных прав абзацем десятым подпункта 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации" // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2008. N 20 (специальный выпуск).

11. Челышева Н.Ю. Принудительный выкуп имущества граждан для государственных и муниципальных нужд: конфликт частных и публичных интересов // Российская юстиция. 2008. N 12.

12. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2008 года N 4255/08. Доступ из справочной правовой системы "Гарант" (дата обращения: 2013 год).

13. См.: постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 августа 2006 года N КА-А40/7425-06-П.

14. Тужилова-Орданская Е.М. Современное состояние и тенденции развития российского частного права: материалы заочной конференции. Уфа, 2008. С. 270.

15. Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 69.

16. [Новикова О.В. Изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд: проблема действующего законодательства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2010. N 10.

17. Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 349-350.

18. Завьялов А.А. Государственное управление оборотом недвижимого имущества. Тенденции и перспективы. М.: Статут, 2007. С. 45.

19. Чаркин С.А. О некоторых проблемах правового регулирования прекращения права частной собственности на земельные участки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 5.