К.ю.н. Стешенко Т.В., Салтиков С.М.

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Проблема розмежування компетенції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

Розвиток системи державного управління та органів місцевого самоврядування є одним з найважливіших напрямів будівництва демократичної, унітарної та правової держави, і встановлення громадянського суспільства. Проблема вибору моделі управління в України, що прагне стати демократичною, правовою і соціальною державою, є надзвичайно складною, оскільки потребує поєднання двох протилежних начал – державного (централізованого) управління і управління в децентралізованій формі, тобто розвитку самоврядування. Такий підхід дає змогу виокремити дві основні моделі демократичної організації влади на місцях:

1) європейська, яка використовує, насамперед, положення державницької теорії;

2) англо-американська, що бере за основу громадівську теорію.

Для європейської моделі місцевого самоврядування (її ще також називають романо-германська або континентальна) характерним є поєднання на одному територіальному рівні місцевого самоврядування з місцевим управлінням. Англо-американська модель характеризується дією місцевого самоврядування на всіх територіальних рівнях нижче держави, суб'єкта федерації чи автономного регіону. Наша країна тяжіє саме до романо-германської моделі організації влади на місцях, саме тому в Україні функціонують на одному рівні як органи місцевого самоврядування, так і місцеві органи виконавчої влади.

Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші — економічні, соціальні. культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та інші. Проте, така система формування влади на місцях породжує питання про розмежування функцій, повноважень та напрямки взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Тому, можна виділити такі проблемні питання компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування:

1. Більшість повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування становлять суміжну компетенцію, тобто органи наділені повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Наприклад, у сфері освіти органи місцевого самоврядування здійснюють управління тими закладами освіти, які належать територіальним громадам, а місцеві державні адміністрації — державними. Однак місцеві державні адміністрації, крім цього, ще реалізують і державну політику в галузі освіти, виконують державні програми та вживають заходи щодо збереження мережі освітніх закладів. В законодавстві при встановленні суміжної компетенції зазначається тільки вид, а не об'єм повноважень.

2. Місцеві органи виконавчої влади беруть на себе основний обсяг повноважень у здійсненні управління відповідними територіями, в той час, як повноваження районних та обласних рад, передбачені Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", не є достатніми для здійснення завдань цих органів.

3. Більшість повноважень не конкретизовані за змістом, а відсилають до інших нормативно-правових актів: з питань земельних відносин, навколишнього природного середовища, власності, адміністративно-територіального устрою тощо.

4. Районні та обласні ради не мають власних виконавчих структур, що утруднює здійснення управлінського впливу на відповідні об'єкти.

5. Об'єм делегованих повноважень у компетенції органів місцевого самоврядування та сам їх характер є невиправдано великим. Повноваження сформульовані переважно нечітко і неконкретно,що призводить до їх дублювання. До прикладу, п. 2 ст. 17 Закону "Про місцеві державні адміністрації" відносить до повноважень місцевої державної адміністрації забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів. Аналогічне повноваження сформульоване і для виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради (п.п. 2 п. "а" ст. 27 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

Вважаємо, що така кількість проблем, які виникають при з’ясуванні питання про розмежування компетенції та повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування потребують нагального вирішення, оскільки вони не дають можливості ефективно функціонувати цим органам. Деякі вчені вважають, що необхідно перейти зовсім до нової моделі демократичної організації влади – англо-американської, що передбачає існування на місцях лише органів місцевого самоврядування (Америка, Англія).

Щодо нашої держави слід внести суттєві зміни у взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а саме:

· чітко розмежувати компетенцію органів місцевого управління. Визначити їх повноваження на законодавчому рівні шляхом внесення змін до законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про місцеві державні адміністрації”;

· посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень;

· розробити та прийняти закон "Про делеговані повноваження органів місцевого самоврядування", в якому було б визначено перелік цих повноважень, основні принципи їх фінансування та відповідальності за їх виконання. Актуальність розробки та прийняття цього закону зумовлена відсутністю правового регулювання застосування в практичній нормотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування реалізації делегованих повноважень

Альтернативним варіантом може слугувати і договірний спосіб вирішення компетенції. Він полягає у підписанні своєрідного договору між органами виконавчої влади на місцях та місцевим самоврядуванням щодо розмежування їх компетенції і повноважень. Цікавим фактом є те, що такі договори вже існують. Це ми можемо бачити на прикладі Миколаївської області, де в 1994 році за ініціативи обласної державної адміністрації була створена координаційно-консультативна рада у складі керівництва облдержадміністрації та міськвиконкому, яка розмежувала їхні повноваження та дала змогу впродовж 5 років її існування уникати конфліктних ситуацій між гілками влади та сприяло більш стабільному розвитку регіону в цілому.

Підсумовуючи, зазначимо, що приорітетним завданням сучасного демократичного суспільства є вивільнення індивідуальної свободи та ініціативи людини, а держави в свою чергу – гарантувати та забезпечувати права і свободи людини та створювати сприятливі умови для розвитку її ініціативи. В цьому контексті управління на місцях постає складовою кожного елементу та всього процесу розвитку українського суспільства та держави. Тому ігнорувати ці колізії щодо розмежування їх компетенції і повноважень ні в якому разі не можна. Звичайно, це вже питання законодавців і я бажаю їм обрати єдиний вірний шлях у вирішенні складних проблем українського самоврядування.