Право/1. История государства и права

К.ю.н. Приходько М.А.

Московская государственная юридическая академия

имени О.Е. Кутафина, Россия

Министерство внутренних дел и государственная система Российской империи в начале XIX века (Историко-правовой аспект)

Министерство внутренних дел, создание которого было провозглашено Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г., было новым центральным государственным учреждением, отсутствовавшим в системе государственного управления Российской империи предыдущего времени.

В состав Министерства внутренних дел вошли: Мануфактур-коллегия, кроме Экспедиции о заготовлении и хранении вексельной и гербовой бумаги; Медицинская коллегия; Главная соляная контора; Главное почтовое правление; Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, кроме части, ведающей делами по Камеральному столу и печатанию векселей и заёмных писем. Кроме того, к ведению Министерства внутренних дел были отнесены все части государственной промышленности, кроме горной части, строительства и содержания всех публичных зданий в государстве, продовольственное дело, сословные учреждения и Приказы общественного призрения. Министру внутренних дел были подчинены военные губернаторы по части гражданской и полицейской, и гражданские губернаторы.

Таким образом, Министерство внутренних дел стало одним из самых крупных, как по составу, так и по объему компетенции, центральным государственным учреждением среди всех российских министерств.

Первоначально структура МВД представляла собой совокупность коллегий и коллежских учреждений, подчиненных министру внутренних дел В.П.Кочубею, без какого-либо организационно-исполнительского или технического органа при нем.

Непосредственное организационное строительство структуры МВД начинается 7 января 1803 г., когда при министре внутренних дел образуется Департамент министра внутренних дел (Департамент внутренних дел), в составе 4-х экспедиций: 1) Экспедиция попечения о продовольствии народном; 2) Экспедиция о спокойствии и благочинии; 3) Экспедиция государственного хозяйства; 4) Экспедиция общественного призрения.

Департамент министра внутренних дел возглавил директор, которым был назначен М.М.Сперанский. Департамент министра внутренних дел становится связующим звеном между министром внутренних дел и составными частями его министерства, через который министр внутренних дел осуществлял управление вверенными ему коллегиями и коллежскими учреждениями.

С самого начала своей деятельности министр внутренних дел столкнулся со значительными организациями трудностями, поскольку ему поручалось управления сразу двумя коллегиями (Мануфактур-коллегия и Медицинская коллегия) и двумя учреждениями, которые по своему положению в системе государственного управления предыдущего времени были близки к центральным государственным учреждениям (Главная соляная контора и Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства), внутреннее устройство и порядок делопроизводства которых остались без изменений.

Структурная организация Министерства внутренних дел нуждалась в дальнейшей централизации и унификации, без которой эффективное управление всеми учреждениями, подчиненными министру внутренних дел, было проблематичным.

18 июля 1803 г. император Александр I утвердил доклад министра внутренних дел В.П.Кочубея «О новом образовании Экспедиции государственного хозяйства». Этот доклад был посвящен преобразованию структуры Министерства внутренних дел. В соответствии с ним, Департамент министра внутренних дел преобразовывался в основное структурное подразделение Министерства внутренних дел. В связи с чем структура Департамента министра внутренних дел распространялась на все Министерство внутренних дел.

В докладе В.П.Кочубей предложил объединить 1-ю и 3-ю экспедиции Департамента министра внутренних дел в одну, получившую название Экспедиции государственного хозяйства, с упразднением Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы и Экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, и передачей всех подведомственных им дел в данную экспедицию.

2-я экспедиция Департамента министра внутренних дел получала новое название Экспедиции государственного благоустройства, а бывшая 4-я экспедиция, ставшая теперь 3-й, переименовывалась в Экспедицию государственной медицинской управы.

Доклад министра внутренних дел от 18 июля 1803 г. оказал большое влияние не только на преобразование Министерства внутренних дел, но и на весь процесс создания министерской системы управления, поскольку в нем содержались аргументированные критические замечания о коллежской системе управления в целом, а утверждение этого доклада императором, означало «высочайшее» согласие с его содержанием. Одним из главных предложений этого доклада, было предложение ликвидации коллежского делопроизводства, с преобразованием коллегий в департаменты, экспедиции и отделения министерств.

Именно с момента утверждения императором Александром I этого доклада, начинается практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру российских министерств.

31 декабря 1803 г. В.П.Кочубей представил на утверждение императора новый всеподданнейший доклад «О новом образовании Медицинского управления». Он был посвящен организации 3-й экспедиции Департамента министра внутренних дел – Экспедиции государственной медицинской управы.

Медицинская коллегия упразднялась, ее дела передавались в Экспедицию государственной медицинской управы и Медицинский совет.

Преобразование 2-й экспедиции Департамента министра внутренних дел – Экспедиции государственного благоустройства началось только в 1806 г., в связи с тем, что министр внутренних дел В.П.Кочубей стремился согласовывать это преобразование с положением о местной полиции, разрабатываемым в Комиссии для составления законов. Но, поскольку, к 1806 г. это положение так и не было разработано, то В.П.Кочубей решил преобразовать 2-ю экспедицию Департамента министра внутренних дел на схожих с 1-й и 3-й экспедициями основаниях.

20 апреля 1806 г. был высочайше утвержден доклад В.П.Кочубея «Об устройстве 2-й экспедиции Департамента внутренних дел». Преобразование 2-й экспедиции осуществлялось в качестве временной меры, пока «общий состав полицейских мест в губерниях в Комитете о законах будет окончательно определен».

Экспедиция государственного благоустройства возглавлялась управляющим и состояла из двух отделений, под руководством начальников отделений.

Далее, 9 июня 1806 г. на основании Указа Правительствующему Сенату Почтовый департамент или Главное почтовое правление было присоединено к МВД.

Главное почтовое правление (Почтовый департамент) не было включено в состав Департамента министра внутренних дел, а стало отдельным структурным подразделением Министерства внутренних дел, подчиненным непосредственно министру внутренних дел. Вследствие этого, структура Министерства внутренних дел пополнилась еще одним подразделением.

ГПП (ПД) состояло из 5 экспедиций, Казначейства, Канцелярии ГПП и Канцелярии при главном директоре почт.

В 1808 г. в составе Министерства внутренних дел образуется еще одно структурное подразделение, подчиненное непосредственно министру внутренних дел – Главное правление мануфактур. Оно было создано на основе Отделения мануфактур 1-й экспедиции Департамента министра внутренних дел и состояло из 4-х отделений, под руководством управляющего.

Завершающий период министерской реформы в 1810-1811 гг., непосредственным образом затронул компетенцию и структуру Министерства внутренних дел.

Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих» провозгласил создание 3-х новых центральных государственных учреждений: Главного управления духовных дел разных исповеданий, Ревизии государственных счетов и Министерства полиции.

В компетенцию Министерства полиции вошло устройство внутренней безопасности. К этому министерству переходили все дела, относящиеся к полиции «предохранительной» (дела медицинские и карантинные, дела по продовольствию, хлебные запасные магазины, безопасность путей сообщения, дела по цензурным установлениям, по Приказам общественного презрения и т.д.) и полиции «исполнительной» (приведение в исполнение приговоров судебных мест, сбор недоимок, устройство внутренней стражи, заведения смирительные и рабочие, полиция темничная и т.д.), составившие две главные части его предмета.

Главным предметом Министерства внутренних дел стало «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности». (Дела о поощрении земледелия, колоний, внутренние переселения, фабрики, внутренняя торговля, почты, публичные здания).

Таким образом, Министерство внутренних дел становилось специализированным экономическим центральным государственным учреждением, с прибавлением к нему дел по внутренней торговле, которым ранее ведало, не упомянутое в Манифесте от 25 июля 1810 г., Министерство коммерции; а Министерство полиции учреждалось как специализированное охранительное центральное государственное учреждение.

«Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. конкретизировало состав Министерства внутренних дел, Министерства полиции, Министерства народного просвещения, Министерства финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий и факт ликвидации Министерства коммерции.

«Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. подтвердило положения о главном предмете ведения МВД, еще раз повторив основные положения Манифеста от 25 июля 1810 г.

Тем самым, к 25 июня 1811 г. структуру МВД составили следующие подразделения и подчиненные учреждения: Департамент министра внутренних дел (Департамент внутренних дел), Строительный комитет, Главное правление мануфактур и внутренней торговли, Почтовый департамент, Комитет для рассмотрения Лифляндских дел, Комитет для приведения в лучшее состояние человеколюбивых заведений, Комитет для рассмотрения нынешнего состояния мануфактур в России и Комитет по делам Эстляндским (с 1811 г.).

Литература:

1. Адрианов С.А. Министерство внутренних дел 1802-1902. Исторический очерк. СПб., 1901.

2. Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. Ч. 1-3. СПб., 1858-1862.

3. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. Т. 2. СПб., 2001.

4. Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 3. М., 2001.

5. Ерошкин Н.П. Министерства России 1-й половины ХIХ в. – фондообразователи центральных государственных архивов СССР. М., 1980.

6. Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX века. Диссертация … кандидата юридических наук. М., 1983.

7. Amburger E. Geschihte der Behördenorganisation Russlands von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden, Brill, 1966.