ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Мухамбетова Л.К., к.э.н., доцент кафедры «Менеджмент»

Джанабергенова М., студентка

Евразийский национальный университет им. Л.Н.Гумилева, г. Астана, Казахстан

С провозглашением независимости Республики Казахстан начались организационные преобразования в системе государственного управления. Эти процессы сопровождались рядом негативных последствий - высокой текучестью кадров, нарушением преемственности в деятельности, потерей престижа государственной службы, усилением коррупционности государственного аппарата, снижением эффективности управленческой деятельности. Кроме того, ощущался острый недостаток нормативно-правовых актов, регламентирующих функциональные обязанности госслужащих. Широкое распространение получили семейно-родственные, земляческие связи, а отношения личной преданности и покровительства усугубляли ситуацию.

Результаты исследований по восприятию технологий управления государства обществом наглядно показали, что общество в целом не воспринимало власть, государственных служащих, полагая, что большинство из них коррумпированы, занимаются решением только собственных проблем, дискредитировали себя в период приватизации.

Началом институциализации системы государственной службы в республике принято считать Указ Президента РК «О государственной службе» (1995 г.), которым определялись основы организации государственной службы в РК, правовое положение государственных служащих, основы их социальной защищенности. В Указ был заложен принцип разделения госслужащих на классы, предусмотрен правовой механизм защиты от необоснованного увольнения либо лишения должности в случае очередного реформирования органов управления, уделено внимание вопросам профессионального роста. Однако данный документ во многом был декларативен, не содержал конкретных механизмов для осуществления заложенных в нем идей.

В Послании Президента РК народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» - Стратегия развития «Казахстан 2030» к одному из приоритетов развития было отнесено создание «Профессионального правительства». То есть речь шла о создании эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; правительства, способного реализовать приоритетные цели; государства, стоящего на страже национальных интересов. С тех пор сделано было немало и доказательством тому является мнение экспертов Всемирного банка, считающих, что в Казахстане заложены основы для успешного реформирования системы госслужбы. Тем не менее, заслуживает внимания зарубежный опыт функционирования системы государственного управления.

В США категория государственных служащих включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). Здесь «государственным служащим» (governmentemployee) или «служащим общественного сектора» (publicemployee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко употребляемые в американской литературе термины «гражданская служба» (civilservice), «публичная служба» (publicservice), «правительственная служба» (governmentservice) зачастую носят характер синонимов.

Система принятия на государственную службу в США схожа с каазахстанской своими экзаменационными этапами. Набор служащих в Америке осуществляется Управлением по руководству персоналом. Но различается тем, что в США поступление осуществляется практически без возрастных ограничений и на любую ступень, в отличие от казахстанской модели, где поступление осуществляется на самую первую низшую ступень. В США Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно пройти экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами. Например, в 2008 г. почти 87% всех федеральных служащих прошли оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

В Канаде запрещена критика государственной политики служащими, поскольку это рассматривается как нарушение требования лояльности. Вместе с тем, государственным служащим предоставлено ограниченное право на участие в забастовке. Проведение забастовки и участие в ней государственных служащих рассматривается как законное действие, если на этот счет есть специальное разрешение Совета по трудовым отношениям.

Система льгот государственных служащих в Соединенном королевстве Великобритании очень привлекательна и достаточна объективна. Гражданские служащие имеют ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего, гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.

В правах гражданских служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой на общенациональном уровне. Для участия в местной политической деятельности всем служащим необходимо разрешение руководства соответствующего ведомства, выдаваемое не во всех случаях и при обязательном условии лояльности к учреждениям, которые они представляют. Ограничения касаются участия в финансовых операциях и тех сделках с акциями и земельными участками, которые могут привести к столкновению частных и служебных интересов. Специальное разрешение на политическую деятельность требуется и после выхода в отставку.

Одной из интересных особенностей государственной службы во Франции является оплата заработной платы и пенсий служащим данной структуры. Каждый чиновник получает жалование в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Кроме жалования, выплачиваются надбавки (например, на жилье, на членов семьи и др.). Чиновник имеет право на ежегодный 5-недельный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин - на отпуска по родам и уходу за ребенком. Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить государственную службу и по собственному желанию, подав в отставку. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии. Пенсии выплачиваются частично за счет отчислений из оклада работающего чиновника (7%), частично - за счет государства. Размер пенсии зависит от величины последнего оклада и количества ежегодных выплат. При этом пенсия не должна превышать 75% размера последнего общего оклада или максимального общего оклада.

В Германии осуществляется деление чиновничьевого аппарата, например, проводится различие между «политическими чиновниками» и «чиновниками-специалистами». Политические чиновники покидают свой пост с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. На практике при смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь очень высокий уровень профессионально-административной подготовки и зачастую превосходят в этом своих руководителей - политических чиновников. Именно они обеспечивают непрерывность управленческого процесса.

Чиновник-специалист, хотя и имеет право принадлежать к политической партии (фактически в них состоит около 40% чиновников), обязан на службе соблюдать политический нейтралитет. Но и политические чиновники, находясь на государственной службе, призваны служить интересам государства и общества в целом, а не интересам той партии, которую они представляют. Если чиновника избирают в бундестаг, он обязан уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность по окончании срока депутатских полномочий.

Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах от 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью. «Политический чиновник» обязан в течение всего срока пребывания на своей должности разделять политические взгляды и цели правительства. По правовому статусу он близок к категории «пожизненного чиновника», но на практике может быть в любой момент отстранен от должности временно или навсегда, причем без объяснения причин. Круг политических чиновников установлен законодательством и охватывает сравнительно малочисленную группу высших руководителей органов власти.

В Италии государственная служба и политическая власть отделены друг от друга, хотя отбор чиновников самого высокого уровня осуществляется, разумеется, политической властью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве бюрократическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко играет самостоятельную роль, так как на пост министра обычно назначается политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может проявлять самостоятельности без своих советников из аппарата, обладающих профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический аппарат даже подталкивает деятельность министра в нужном ему направлении, оказывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены парламентом в самых общих чертах. В случае необходимости используются также различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка применения и другие методы проволочек.

Для Испании характерен самый низкий в Европе удельный вес государственных служащих местного уровня, что объясняется высокой степенью административной централизации. Институционная администрация представлена полунезависимыми агентствами и государственными предприятиями. Они обладают определённой самостоятельностью, хотя зависят прямо или косвенно от департаментов Правительства и создаются полностью или частично на средства государственного бюджета. Деятельность таких агентств регулируется публичным правом, они являются частью государственной администрации, хотя и не относятся к центральному аппарату. Предприятия, находящиеся в государственной собственности, - субъекты частного права, являются одной из разновидностей частных кампаний, однако их капитал, полностью или частично является государственной собственностью.

Лица, занятые на государственной службе, подразделяются на кадровых чиновников и обычных служащих. Государственные служащие подразделяются по корпусам. Корпус – это группа государственных служащих, которые отбираются в соответствии с единообразной процедурой, имеют одинаковую профессиональную подготовку и занимают должности с похожими полномочиями. Только в рамках центральной администрации существует около 200 корпусов.

Категория государственных служащих в Японии отличается от категорийного аппарата стран Европы и Америки. В категорию государственных служащих в Японии включают не только работников административного аппарата, чиновников в собственном смысле слова, но и тех, кто работает на предприятиях, принадлежащих государству, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных и общественных (муниципальных) школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции и пожарной службы. По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам Западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране.

Конституция Японии закрепила положение государственных служащих как «слуг всего общества, а не какой-либо одной его части». В развитие этого определения Закон о государственных служащих предписывает, что чиновник должен работать только ради общественного интереса и посвящать ему все силы и помыслы.

В Китае система экзаменов не распространяется на руководящие должности государственных служащих высших и средних рангов. Должности высших рангов (посты премьера Госсовета и его заместителей, членов Госсовета, министров и т.п.) замещаются в порядке, установленном конституцией и законами КНР. Что касается должностей средних рангов (например, главные должностные лица управлений и департаментов), то их замещение производится в основном путем повышения в должности или перевода из других административных подразделений. При этом повышение в должности государственного служащего сопровождается его обучением и подготовкой. Такое повышение происходит от ранга к рангу в соответствии с установленным порядком очередности занятия должностей. Процедура повышения в ранге, часто связанная с повышением в должности, должна быть гласной, при этом учитывается мнение рядовых сотрудников.

В стране действует и система ежегодных аттестаций и текущих проверок государственных служащих. Текущие проверки составляют основу для ежегодных аттестаций в конце календарного года. Результаты ежегодных аттестаций служат основанием для назначения поощрений и взысканий, направления на переподготовку, вынесения решения об увольнении и переводе на другую работу, для присвоения ранга и назначения заработной платы. Для проведения ежегодных аттестаций на непостоянной основе создаются аттестационные комиссии или группы. Они оценивают работу тех или иных служащих, опираясь не только на мнение компетентных руководителей, но и на мнение рядовых сотрудников. Оценки имеют 3 разряда: «отлично»; «должности соответствует»; «должности не соответствует».

В государственной службе Сингапура существует общий идеал честности. Строгие законы и правила, а также строгие дисциплинарные взыскания со стороны Комиссии государственной службы и Бюро по расследованию случаев коррупции навсегда отбивают охоту заниматься коррупционной деятельностью.

Личный пример политических лидеров и высокопоставленных чиновников также задает тон для подражания. Начиная с 1959 года правительство страны подчеркивало необходимость борьбы с коррупцией для достижения цели национального развития. Правительство решило вопросы, связанные с причинами, провоцирующими возникновение коррупции и возможностями для ее возникновения. Для этого оно начало свои действия с усиления закона о коррупции. В 1960 году было учреждено Бюро по расследованию случаев коррупции. Это бюро уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых. Наверное, поэтому Сингапур считается одной из наименее коррумпированных стран.

Кроме того, государственная служба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии. Эта эффективность является следствием строгой дисциплины, напористости и трудолюбия чиновников, низкого уровня коррупции, приема на работу наиболее способных кандидатов на основе принципов меритократии, отличной подготовки, регулярно проводимых кампаний, чья цель - улучшить качество предоставляемых услуг; высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству. Чиновников обеспечивают необходимой аппаратурой, компьютерами, и даже кондиционерами, необходимыми в условиях жаркого и влажного климата Сингапура.

Эффективность воплощения в жизнь правительственной политики связана также с маленьким размером страны; внимательным планированием и предвидением тех проблем, которые могут возникнуть в будущем. Правительство страны пользуется хорошей репутацией, которая была заслужена в течение многих лет и делает еще более легитимным его нахождение у власти. Эффективность и действенность государственной службы объясняется также стремлением к достижению конкретных результатов.

Таким образом, для реализации реформ в системе государственного управления с учетом положительного опыта различных стран следует создать концептуально новую модель государственной службы, разработать концепцию дальнейшего совершенствования кадровой политики. При этом укрепление вертикали исполнительной власти и достижение максимального участия граждан в управлении государством могут быть осуществлены за счет коррекции механизма контроля. Под данным аспектом подразумевается как внутриорганизационный контроль – контроль над бюрократией со стороны государства, так

и контроль со стороны общества за бюрократией, а также, что еще более важно, за деятельностью государства по реформированию государственной службы и пересмотру его взаимоотношений с обществом. В итоге возведенная на принципиально новый уровень государственная служба должна стать высокоэффективным инструментом осуществления стратегии государства.

Литература:

1. Капаров С. История административной реформы в Казахстане // Деловой мир, 2006, № 4

2. Указ Президента РК «О государственной службе» от 26 декабря 1995 года N 2730

3. Бэйрсто П. Принципы подбора и отбора персонала. Реформа государственной гражданской службы // Под. ред. К. Плоккера и М. Николаева - М.: ЛЕНАНД, 2006

4. Бейсембаев А. Система государственной службы Республики Казахстан: тенденции и перспективы – Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/data/2011/11/28/.pdf