Г.Е.Быстров, доктор юридических

наук, профессор кафедры аграрного

и земельного права РГАУ-МСХА

им.К.А.Тимирязева

Национальная продовольственная

безопасность России: правовые проблемы и пути их решения

Несмотря на предпринимаемые действия законодательными и исполнительными органами государственной власти и управления ситуация с обеспечением продовольственной, генетической, экологической безопасности России становится все более тревожной. С 2000 года стоимость ввезенного продовольствия ежегодно увеличивается на 30% в год и в 2011 г. объем импорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья для их производства составил 42,5 млрд. дол. США против 35,2 млрд. долю в 2008 г. и 36,4 млрд. долл. в 2010 г.[1].

Экспорт и импорт продовольственных товаров и

сельскохозяйственного сырья для их

производства в Российской Федерации,

млрд. долл. США

Аграрный импорт по данным А.Г.Плугова сопоставим по стоимости с экспортом российского газа в Западную Европу [2]. Однако страна, обладающая значительной зависимостью от импорта продовольствия, не может являться в полной мере практически экономически и политически независимой, и при возникновении международных конфликтов подобная зависимость становится угрожающей для национальной безопасности Российского государства.

Попытки решить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности, предприняты Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»[3], региональными законами ряда субъектов Российской Федерации, в том числе законом Москвы от 12 июля 2006 г. №39 «О продовольственной безопасности города Москвы» [4]. В этих нормативных правовых актах определены основные термины, используемые применительно к теме научного доклада. К ним относятся продовольственная независимость Российской Федерации; физическая доступность пищевых продуктов; экономическая доступность пищевых продуктов; соответствие пищевых продуктов требованиям законодательства о техническом регулировании; рациональные нормы потребления пищевых продуктов; государственный контроль за соблюдением законодательства о производстве и реализации качественной, экологически чистой сельскохозяйственной продукции.

Термин «продовольственная безопасность» был введен в научный оборот в первой половине 70-х годов ХХ века и заимствован из нормативных документов международных организаций, созданных для решения продовольственных проблем. Международно-правовое регулирование продовольственной безопасности основывается на нормах Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания, одобренной резолюцией 3348 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1974 г., Римской Декларации Всемирного саммита по продовольственной безопасности, прошедшего 16-18 ноября 2009 года, и других международных документов, в том числе подготовленных Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций (ФАО) [5].

Всеобщая декларация о ликвидации голода и недоедания декларирует, что каждый мужчина, женщина или ребенок обладают неотъемлемым правом быть свободным от голода и недоедания для полного развития и сохранения своих физических и умственных способностей, а обязанностью каждого заинтересованного государства в соответствии с его суверенными соображениями и внутренним законодательством является устранение препятствий на пути производства продовольствия [6].

Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности определила, что продовольственная безопасность существует, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. При этом выделяются четыре основы продовольственной безопасности: наличие, доступ, использование и стабильность. Неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности является аспект, касающийся питательности [7].

Государство имеет право не только осуществлять государственное регулирование экономики, оно обязано это делать. Справедливость сказанного подтверждает Хартия экономических прав и обязанностей государств, принятая 12 декабря 1974 г, принятая на Пленарном заседании ХХ1Х сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Согласно ст.7 Хартии «каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа».

С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор средств и целей развития, за полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, за обеспечение полного участия своего народа в процессе и выгодах экономического развития.

Все государства обязаны индивидуально и совместно сотрудничать, а также устранять препятствия, которые мешают такой мобилизации и использованию» [8].

Мировое сообщество не выполняет возложенные на его обязательства по искоренению голода и недоедания на планете. На момент принятия Римской декларации о Всемирной продовольственной безопасности (1996 г.) число голодающих составляло около 825 млн. человек. К 2009 году оно выросло почти на 24% до 1020 млн. человек. Несмотря на все усилия международного сообщества решить проблемы глобальной продовольственной безопасности, ситуация с продовольственным обеспечением в мире ухудшается [9].

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации» [10] выделяет в качестве основной цели государственного регулирования сельским хозяйством обеспечение населения российскими продовольственными товарами. Этим вызвана необходимость усиления и расширения публично-правовых форм государственного регулирования продовольственного рынка, связанных, прежде всего, с реализацией права российских граждан на полноценное питание.

Данное право закреплено п. 1 ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. «Каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояний его самого и семьи…». Применение в России норм п. 1 ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека о праве человека и гражданина на полноценное питание обеспечивается нормами различной отраслевой принадлежности.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах обращается особое внимание на то, что идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами». Эту точку зрения подтвердила Генеральная Ассамблея ООН (резолюция от 4 декабря 1986 г.), провозгласив «неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав»

Из конституционного признания России социальным государством, следует, что государство как социальная служба должно выполнять два вида обязательств перед обществом.

Во-первых, обязанность государства в сфере защиты прав граждан на полноценное питание состоит в том, что оно должно принимать меры по устранению продовольственной зависимости страны от зарубежных стран и сокращению импорта продовольствия, который по прежнему остается каналом утечки капитала за границу путем манипуляций с контрольными ценами, фиктивными авансовыми переводами денег, оплатой розничных услуг, что подрывает экономическую систему государства.

Во-вторых, государство призвано установить социальный порядок, создать справедливую политику продовольственного обеспечения, содействуя при этом решению двух задач. Бесперебойному поступлению на продовольственные рынки пищевых продуктов в объемах, достаточных для удовлетворения в них потребностей населения, в том числе лиц с фиксированными государственными доходами, пенсионеров и детей, зависящих от государственного социального обеспечения.

Постепенно складывается система продовольственной помощи лицам, не имеющим достаточного дохода для покупки продовольствия. В нормативных документах определены рекомендуемые размеры потребления продуктов питания для основных социально-экономических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети).

Федеральный закон от 31 марта 2006 г. «О продовольственной корзине в целом по Российской Федерации» уточнил рекомендуемые размеры потребления продуктов питания для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) на предстоящий пятилетний период уточнения. Однако минимальный набор продуктов, предложенный данным законом, непристойно далек от физиологических потребностей россиян.

Состав корзины в России довольно беден (мяса можно купить 40 кг. в год, юбку – раз в пять лет, на культурные развлечения потратить 45 руб. в месяц, в денежном выражении это 4446 руб. в среднем на человека в месяц [11]. В наиболее благополучных странах (например, в Швеции) стоимость потребительской корзины составляет 1000 и более долларов США в месяц. В Греции, Португалии и других странах этого уровня развития - около 500-700 долл. При этом следует учитывать разную стоимость товаров и услуг в России и некоторых других странах, а также неодинаковые традиционные потребности населения.

В-третьих, государство должно противодействовать деятельности мощных продовольственных компаний, которые создают искусственный продовольственный дефицит, нарушают договорные обязательства, взвинчивают цены на продовольствие. В связи с этим выдвигаются обоснованные предложения внести изменения в ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» [12] и установить в законе нижний предел закупочных цен на товары сельскохозяйственных товаропроизводителей и максимальную торговую наценку для всей цепочки поставщиков от поля до прилавка. В средствах массовой информации обсуждаются также предложения ввести по опыту США продовольственные талоны для малоимущих граждан России.

Существенный вклад в решение проблем правового обеспечения продовольственной безопасности России может внести использование мирового опыта обеспечения продовольственной безопасности. При этом необходимо учитывать общепринятую классификацию основных подходов к обеспечению продовольственной безопасности в зависимости от уровня аграрного потенциала стран, ориентированных на экспорт (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), протекционизм (Япония и Норвегия) и промежуточную политику (большинство стран ЕС).

Ключевыми факторами обеспечения продовольственной безопасности в развитых странах являются приоритет либо поддержка сельскохозяйственного товаропроизводителя и гарантированное максимальное самообеспечение всеми видами продовольствия потребителя либо равная поддержка, как сельскохозяйственных товаропроизводителей, так и потребителей сельскохозяйственной продукции. В России можно использовать оба варианта поддержки и потребителей, и сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В определенной мере для решения этих проблем может быть использован правовой опыт применения в Казахстане и Белоруссии Государственной программы импортозамещения, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 августа 2001 г. № 1088 и Государственной программы импортозамещения Республики Беларусь 2001-2005 годов и 2006-2010 годов. Приоритетами этих программ является импортозамещение, как необходимое условие повышения продовольственной и генетической безопасности Казахстана и Белоруссии.

При решении правовых проблем продовольственной и генетической безопасности России надо учитывать, что агрессивные иностранные биотехнологические корпорации пытаются установить монополию на российском рынке семян и продовольствия, используют свое превосходство в научных разработках и политическом влиянии. Актуальным в связи с этим является вопрос о том, можно ли сохранять политику либерального саморегулирования или необходимо законодательно закрепить импортозамещение в качестве основного направления продовольственной безопасности России и повышения конкурентоспособности агропромышленного производства

Создание устойчивой системы продовольственной безопасности связано с правовыми проблемами экологизации сельского хозяйства. Речь идет об организационно-правовом обеспечении развития экологического земледелия и производстве качественного и безопасного продукта питания. При этом надо учитывать исследования Международной комиссии «По вопросам будущего развития производства продуктов питания» и проекты по реализации устойчивого сельского хозяйства в 52 странах мира.

Эти мировые экономические тенденции в развитии экологического земледелия и производства продуктов питания, провозглашенные в Докладе ФАО от 6 мая 2007 года « Органическое сельское хозяйство» взаимосвязаны с проблемами правового регулирования генно-инженерной деятельности. Оздоровление человеческой популяции и улучшение состояния окружающей среды возможно только с учетом анализа мирового опыта развития сельскохозяйственного производства и экологизации земледелия.

В сентябре 2012 года предприняты некоторые попытки решить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности страны, в проекте ФЗ «О производстве органической сельскохозяйственной продукции и внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации», на что ранее в 1999 году [13] и в 2010 г. [14] обращалось внимание в юридической литературе.

Это направление государственного регулирования является одним из приоритетных в совершенствовании аграрного законодательства, направленного на устойчивое обеспечение населения Российской Федерации экологически чистой высококачественной сельскохозяйственной продукцией. Этим вызвана необходимость усиления внимания к проблемам стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей при производстве органической сельскохозяйственной продукции; поддержки потребительской сельскохозяйственной кооперации, малого и среднего предпринимательства, предоставляющих услуги сельскохозяйственным товаропроизводителям органической сельскохозяйственной продукции, информационно-методического и научно-методического обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих органическое сельскохозяйственное производство.

Литература:

1. Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2011 г. Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы».М.,2012.С.104.

2. Мировой опыт обеспечения продовольственной безопасности и его использование в России. Тема диссертации и автореферата по ВАК 08.00.14.Кандидат экономических наук. Плугов

Алексей Геннадьевич. М. 2011. С.10.

3. СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502.

4. Вестник мэра и Правительства Москвы. 2006.№43.

5. См.: Интернет-сайт Организации Объединенных Наций: www.un.org.

6. См.: Интернет сайт Организации Объединенных Наций www.un.org

7. См.: Интернет сайт Всемирной продовольственной организации www.fao.org

8. Действующее международное право. Т.3. М.1997. С. 135.

9. Мировой опыт обеспечения продовольственной безопасности и его использование в России. Тема диссертации и автореферата по ВАК 08.00.13. Кандидат экономических наук Плугов Геннадий Геннадьевич. М. 2011. С. 15.

10. СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502.

11. Российкая газета. 2008. 25 ноября.

12. Российская газета. 2009. 30 декабря.

13.Р.С.Ярандайкин. Организационно-правовые проблемы производства и реализации экологически чистой сельскохозяйственной продукции. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.1999.

14. В.А.Власов. Продовольственная безопасность Российской Федерации как обязательное условие обеспечения ее реальной независимости. Красноярск. 2010.