Ахмедов Р. А.,

аспирант Дагестанского государственного университета

НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы устанавливает Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Являясь сравнительно новой мерой по профилактике коррупции в РФ, правовые акты, регулирующие антикоррупционную экспертизу, находится в стадии адаптации. Имеется острая потребность в методических рекомендациях и научном инструментарии для надлежащей антикоррупционной экспертизы.

О некоторых теоретических проблемах антикоррупционной экспертизы мы расскажем в настоящем докладе.

Вообще, относительно природы антикоррупционной экспертизы существуют различные точки зрения на данную проблему. Существуют мнения, что антикоррупционная экспертиза:

- это особый вид (часть) криминологической экспертизы [1];

- это определенный вид (составляющая) правового мониторинга [2];

- это вид (часть) правовой экспертизы [3];

- это и есть юридическая экспертиза нормативных правовых актов [4].

Законодательство выделяет антикоррупционную экспертизу как самостоятельный вид экспертизы.

Мы также считаем, что антикоррупционная экспертиза является отдельным видом комплексной экспертизы, преследует собственные цели и задачи. Однако, единства мнений и однозначного подхода к антикоррупционной экспертизе, ее предмету и объекту в настоящее время не наблюдается. Более того, подчас происходит смешение понятий [5].

Антикоррупционную экспертизу, по нашему мнению, нужно рассматривать не только как практическую деятельность по выявлению и устранению коррупциогенных факторов в нормативно-правовых актах и их проектах, но и как научную деятельность. Законодатель, как нам представляется, во многом учитывая именно научно-практическую составляющую антикоррупционной экспертизы, предусмотрел элементы усмотрения и оценок в подготавливаемых экспертных заключениях.

Экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность как практическая деятельность – это самостоятельный вид экспертизы, представляющий собой систематическую комплексную межотраслевую деятельность специально уполномоченных лиц (экспертной комиссии) по выявлению (предупреждению включения) в нормативно-правовом акте (его проекте) положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, с целью устранения правовых предпосылок коррупции и

обеспечения высокого качества нормативно-правового акта, его большей эффективности, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее помимо описания выявленных коррупциогенных факторов предложения, направленные на устранение их действия, а также рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных положений.

Антикоррупционная научная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) – процесс по выявлению и исследованию заложенных в правовых нормах возможностей способствовать коррупционным проявлениям в процессе их реализации и результат оценки специалистами характера и степени влияния исследуемых нормативных правовых актов (их проектов) на коррупцию, ее факторы и последствия, а также на систему мер борьбы с коррупцией, установления влияния данных актов на криминогенную обстановку в стране, с целью повышения эффективности правовых норм и правового регулирования в целом, а также оценки их соответствия антикоррупционным стандартам.

В рамках научной антикоррупционной экспертизы должны проводиться выявление и анализ создаваемых правоприменительной практикой коррупционных схем и их уникальных правовых предпосылок, приниматься рекомендации и меры к их устранению. Для проведения научной антикоррупционной экспертизы может создаться, например, неформальная ассоциация специалистов и экспертов по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов.

С точки зрения научной отрасли знания предметом науки об антикоррупционной экспертизе являются закономерности формирования, выявление и исследование заложенных в правовых актах (правовых нормах) возможностей способствовать коррупционным проявлениям в процессе их реализации, оценка их влияния на коррупцию и ее последствия, а также на систему мер борьбы с ней, на криминогенную обстановку в стране, с целью повышения эффективности правовых норм и правового регулирования в целом.

С точки зрения практической деятельности предметом антикоррупционной экспертизы является выявление на основе специальных знаний и экспертного исследования наличия или факта отсутствия в исследуемом нормативно-правовом акте или его проекте коррупциогенных факторов (типичных и иных известных правовых предпосылок коррупции), а также предложение рекомендаций по их последующему устранению или ограничению и обеспечению высокого качества нормативно-правового акта, его большей эффективности.

Понятие объекта антикоррупционной экспертизы, на наш взгляд, также следует рассматривать с точки зрения науки и практики.

Применительно к понятиям науки антикоррупционной экспертизы – объект антикоррупционной экспертизы – это нормативно-правовые акты (единичные акты либо их совокупность в определенной сфере) и их проекты. В практической экспертной деятельности – это поступающий на исследование определенный нормативно-правовой акт или его проект.

Таким образом, единство научной и правовой природы антикоррупционной экспертизы является определяющим для решения стоящих перед ней задач. Критерием обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы должно быть проведение экспертизы на научной и практической основе, что обусловит необходимость использования при проведении экспертизы результатов научных исследований, теоретических положений, а также практики правоприменения исследуемого нормативного акта.

Различные авторы дают свои классификации видов антикоррупционной экспертизы.

На наш взгляд, нужно выделить следующие классификации видов антикоррупционной экспертизы, которые будут полезны в практической деятельности, и механизм осуществления которых необходимо закрепить законодательно:

- по объему исследования: основная и дополнительная. Дополнительная антикоррупционная экспертиза может быть проведена при неясности и неполноте выводов основной экспертизы. Неясность может быть выражена в том, что по заключению основной экспертизы невозможно судить о конкретных коррупциогенных факторах, и установить, является ли вывод о наличии или отсутствии коррупциогенных факторов в нормативно-правовом акте (его проекте) отрицательным или положительным, вероятным или категорическим. Антикоррупционная экспертиза будет считаться неполной, если эксперты исследовали не полностью нормативно-правовой акт (его проект), а лишь его часть, или же эксперты выявили не все коррупциогенные факторы, а также если в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Дополнительная экспертиза может быть назначена тем экспертам, которые занимались проведением основной экспертизы, или другим экспертам;

- по последовательности: первичная и повторная. Повторной называется антикоррупционная экспертиза, которая проводится по тому же объекту (нормативно-правовому акту или его проекту) и решающая те же вопросы, что и первичная экспертиза (выявление коррупциогенных факторов), заключение которой признано необоснованным или вызывает сомнения, а также в случае введения в установленном порядке новых коррупциогенных факторов в результате выявления правоприменительной практикой проблем применения нормативных правовых актов, связанных с появлением новых коррупционных схем. Повторная экспертиза также может быть назначена и в случае установления факта проведения экспертизы лицами, заинтересованными в невыявлении коррупциогенных факторов в исследуемом нормативно-правовом акте или его проекте, или некомпетентными лицами. Повторную экспертизу необходимо проводить другим экспертам;

- по характеру заключения: в которой выявлены коррупциогенные факторы (типичные или нетипичные) или установлен их факт отсутствия; в заключении которой содержится или отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов;

- по характеру деятельности: антикоррупционная экспертиза как практическая деятельность или как наука. Научную антикоррупционную экспертизу можно разделить, в свою очередь, на экспертизу конкретного нормативно-правового акта (его проекта) и экспертизу определенной совокупности правовых актов в определенной сфере;

- по роду: традиционные (проводимые в соответствии с утвержденной уполномоченным органом Методикой) и нетрадиционные (проводимые в соответствии с методиками, разработанными отдельными научными деятелями в рамках научной антикоррупционной экспертизы);

- по предмету правового регулирования: первичная антикоррупционная экспертиза, нацеленная именно на выявление типичных коррупциогенных факторов; специализированная (специальная) антикоррупционная экспертиза, направленная на выявление дополнительных коррупциогенных факторов, которые связаны с особенностями какой-то широкой сферы правового регулирования, и устанавливающая требования, дополняющие традиционные требования к качеству нормативных правовых актов (особенно актуальна в ситуациях, когда в нормативных правовых актах накоплены специфические правовые предпосылки коррупции и сложились поддерживающие их воспроизводство традиции нормотворчества);

- по исследуемой сфере общественных отношений: антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов (их проектов), которые непосредственно связаны с осуществлением прав и обязанностей граждан, распределением бюджетных средств, размещением государственного и муниципального заказа, отношениями между органами власти и гражданами, индивидуальными предпринимателями (то есть регулирующие сферы общественных отношений, где риск коррупционных проявлений наиболее велик) и иные антикоррупционные экспертизы.

Одной из теоретических проблем является также отсутствие единой терминологии, например, оценка нормативных правовых актов называется анализом, контролем и экспертизой, при этом некоторые авторы считают, что различие их состоит только в том, на каком этапе они используются. Экспертиза также имеет три названия, в частности экспертиза криминологическая, антикоррупционная и на коррупциогенность [6].

На подобные нестыковки указывает и О.Н. Родионова [7].

В Законе об антикоррупционной экспертизе звучит термин "коррупциогенные факторы", в Методике же присутствует термин "коррупционные факторы". По мнению О.Г. Дьяконовой, эти термины, несмотря на схожесть, являются различными: "коррупционный фактор" - источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а "коррупциогенность" - свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин "коррупционные факторы", а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия).

В то же время приоритетны, конечно, термины и определения ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе".

А.В. Нестеров считает необходимым разделить понятия "проверка" и "экспертиза", а само понятие "экспертиза", используемое в антикоррупционной деятельности, разделить на антикоррупционную экспертизу (дисциплинарная проверка), экспертизу правовых актов и документов, имеющих потенциально или действительно нормативное значение, на коррупциогенность. Фактически данные экспертизы образуют два рода экспертиз. При этом экспертизы на коррупциогенность делятся на три вида, хотя каждый из них, кроме того, будет иметь особенности в предмете и методах исследования. Отдельным родом правовой проверки правовых актов и документов, имеющих потенциальное или действительное нормативное значение, является правовой аудит, проводимый любыми заинтересованными лицами, в том числе гражданами или общественными организациями [8].

Кроме названных можно выделить и множество иных теоретических проблем антикоррупционной экспертизы, их достаточно много и они весьма разнообразны. В совокупности они представляют реальную угрозу действенности данного института, и поэтому не должны оставаться без внимания как научной среды, так и законодателя.

Литература:

1. Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. N 24. С. 27-30. Шевердяев С.Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 5-11.

2. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. – М., 2009. С. 106.

3. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 52-66. Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: науч.-практ. комментарий. – М.: Волтерс Клувер. 2011. – 208 с. С. 7.

4. Телегина Т.Д. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. юрид. акад. им. О. Е. Кутафина; [сост. Е. Р. Россинская]. - М.: Проспект, 2010. С.84-88.

5. Газимзянов Р.Р. Объект антикоррупционной экспертизы: понятие, содержание, виды // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. № 4. С. 32 - 34.

6. А.В.Нестеров. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса, 2009 г., № 2. С. 46.

7. Родионова О.Н. // "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г. С. 158 – 162.

8. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. юрид. акад. им. О. Е. Кутафина ; [сост. Е. Р. Россинская]. - М.: Проспект, 2010. С .62-66.