Экономические науки /15. Государственное регулирование экономики

К.э.н. Коноплева В.С., к.т.н. Коноплева И.А.

Северный (Арктический) федеральный университет

Использование Федеральных целевых программ в системе государственного управления социально-экономическим развитием Архангельской области

В конце 2013 года в Архангельской области был принят бюджет на 2014-2016 годы, который оказался самым сложным за последнее десятилетие. У области накопился большой государственный долг, который составляет более 25 млрд. рублей. При этом в регионе зафиксировано резкое снижение темпов экономического развития. Как высказалась министр финансов Елена Усачева: «Индекс промышленного производства составит на 2014 год 99,6% к предыдущему году, поэтому прогнозные показатели, которые были заложены в основу бюджета на 2013-2015 годы, уменьшены. Ожидается, что резко сократится прибыль организаций, замедлятся темпы роста фонда заработной платы. По оценке налоговых органов, уже в этом году бюджет имеет риски по неисполнению на сумму порядка 4,5 млрд рублей. Как следствие, параметры бюджета сокращаются по сравнению с первоначальными значениями на 10-11 млрд рублей».

В этих условиях Правительство Архангельской области изыскивает резервы для покрытия финансового дефицита и уменьшения кредитной нагрузки. Одним из возможных инструментов в данной ситуации может стать использование федеральных целевых программ, которые как инструмент управления широко используются в мировой практике.

В нашей стране их зарождение и дальнейшее развитее связаны со становлением и развитием системы народнохозяйственного планирования. Идеи разработки и использования программ в практике отечественного управления возникли в первые годы социализма.

В процессе обобщения научных публикаций по теории и методологии управления и народнохозяйственного планирования, можно увидеть, что среди отечественных специалистов сложились четыре подхода к оценке места целевых программ в системе управления и планирования.

В соответствии с первым, программы рассматривались как инструмент научного обоснования плановых решений и в первую очередь тех, которые имеют долгосрочный, межотраслевой, межрегиональный характер. Исходя из этого, считалось, что они должны разрабатываться на предплановой стадии и способствовать более полному воплощению в жизнь проблемно-целевой ориентации плановых решений [1].

Согласно данной трактовке, программы, будучи предплановым документом, должны выполнять три группы функций: усиление ориентации плановых решений на достижение конечного результата посредством построения иерархически развернутой системы целей, обоснования целевых нормативов; комплексный охват всей системы мероприятий, ведущих к намеченной цели, их межведомственную координацию, установление взаимосогласованной последовательности действий по реализации намеченных задач; придание приоритетности ведущим, наиболее значимым направлениям социально-экономического развития [2].

Сторонники второго подхода считали, что программы, наряду с планом, могут выступать самостоятельной формой планирования. Необходимость и возможность использования программ в таком качестве связывались с проблемами, которые сложились в практике народнохозяйственного планирования в нашей стране. Авторы рассматривали программы как переходную форму планирования от территориально-производственного к социально-экономическому, при котором планирование производственного потенциала приобретает характер удовлетворения социальных потребностей [3].

Согласно данной трактовке основными функциями программ являются: развитие целевого аспекта в планировании, его совмещение с территориальным и отраслевым; интеграция ресурсов для реализации важнейших социально-экономических целей; координация деятельности большого числа участников в решении сложных межотраслевых, межрегиональных проблем развития народного хозяйства.

Ключевой методологической проблемой названного подхода стало решение вопроса о соотношении программ и планов. Использование программ в качестве самостоятельного инструмента управления требовало разработки специального организационно-экономического механизма программирования, что при сложившейся системе управления могло усугубить проблему несбалансированности ресурсного обеспечения, привести к разбуханию управленческого аппарата, дублированию деятельности различных управленческих структур. Отсутствие же такого механизма сводило на нет эффективность применения данного инструмента, о чем свидетельствует опыт разработки народнохозяйственных программ в СССР [4].

Суть третьего подхода заключается в том, что план рассматривался как сумма программ развития межотраслевых и территориально-производственных комплексов [5]. По существу признавалось, что программы выступают первичными по отношению к народнохозяйственным планам. Плановые задания разрабатываются исходя из обобщающих показателей целевых комплексных программ. А сам план выступает сводным документом, увязывающим программы между собой. В этом случае программы выполняют функции, объективно присущие планам.

В соответствии с четвертым подходом программы не связаны непосредственно с планом и представляют собой способ перевода системы в желаемое состояние [6]. Такая расширительная трактовка программ порождала трудности их практического использования, поскольку не снимала с повестки дня проблему соотношения плана и программы, не давала ответа на вопрос о функциях программ в управлении социально-экономическими процессами, о возможностях и границах их эффективного применения.

В качестве успешных примеров разработки и осуществления государственных целевых программ у нас в стране в различные периоды можно вспомнить освоение Сибири и Дальнего Востока, включая строительство Транссиба (Столыпин, Витте); план ГОЭЛРО, индустриализацию и строительство Урало-Кузнецкого комбината (20-30-е годы); развитие оборонной промышленности, перебазирование предприятий на Восток, ядерную и космическую программы (40-50-е); освоение целины, создание территориально-производственных комплексов (60-70-е).

Система научных обоснований долгосрочного территориального и регионального развития полностью сложилась в 1970-х годах. Она включала Комплексную программу научно-технического прогресса (КПНТП) на 20 лет, Генеральную схему развития и размещения производительных сил на 10–15 лет, Генеральную схему расселения. Эти программы и схемы обобщали исследования по всем союзным республикам и основным регионам СССР. По своему назначению они были аналитико-прогностическими, в значительной мере индикативными разработками для последующих директивных государственных (пятилетних и годовых) планов. Однако на самом деле эти разработки представляли вполне самостоятельную ценность как комплексные предплановые исследования; лишь незначительная часть содержащейся в них информации отражалась в последующих директивных государственных планах, никогда не выходивших за среднесрочные горизонты.

Для этих программ характерны концентрация на выбранных направлениях действительно значительных ресурсов (до 80% инвестиционных средств бюджета плюс материальные, трудовые административные и иные виды ресурсов), а также тесная увязка с плановой системой с момента ее становления.

Вследствие распада СССР и радикального изменения политической и экономической среды рекомендации и разработки директивных государственных планов документов оказались неприменимыми; однако многие методологические элементы и конструкции по-прежнему входят в действующий научный арсенал.

Отечественный опыт стратегических разработок оказал влияние на западную практику государственного регулирования, распространявшегося и на крупные региональные проблемы, особенно в период депрессий и реструктуризации экономики. Широко известен опыт осуществления антикризисной программы в долине Теннеси на базе государственной корпорации, программ модернизации экономики старопромышленных и периферийных регионов в Западной Европе и Японии, программ экономического освоения новых территорий в Австралии и Латинской Америке. Разработки отечественных ученых в этой области получили мировое признание.

С приходом в 90-е годы «перестройки» и осуществлением курса на приватизацию и «уход государства из экономики» инвестиционные возможности государства, определяемые радикально сократившимся бюджетом и изменившимися приоритетами государственной политики, сократились.

В сложившихся условиях основная нагрузка по сглаживанию возникших противоречий легла на федеральные целевые программы (ФЦП), в том числе и программы развития отдельных территорий, которые стали возникать десятками, а объем средств, даже теоретически необходимых для их выполнения, превышал реально возможное финансирование.

Недостатком первых ФЦП развития регионов, программ развития республик Якутии, Мордовии, Бурятии, Курильских островов и затем Дальнего Востока и Забайкалья был существенно завышенный объем ожиданий участия федерального бюджета, что привело либо к их существенной корректировке (Курилы, Дальний Восток и Забайкалье), либо к реализации программ с объемом финансирования в несколько процентов от запланированного, в том числе и из федерального бюджета.

Вторая волна региональных ФЦП была более реалистичной (Ростовская, Челябинская, Курганская, Костромская области, республики Дагестан, Адыгея, Ставропольский край и ряд других). Многие из них в настоящее время успешно завершены и принесли регионам, в которых реализовывались несомненную пользу. К сожалению, некоторые программы в 2001 году при пересмотре подходов к ФЦП были приостановлены, а потом и прекращены, несмотря на их эффективность и успешную реализацию.

В условиях рыночной экономики государственное регулирование социально-экономических процессов не только не утрачивает своего значения, но и требует более действенного подхода.

В Архангельской области необходимо создавать условия для эффективного осуществления функций государственного регулирования на основе программного метода, основным инструментом которого являются ФЦП, посвященные развитию регионов в контексте достижения общероссийского экономического роста. К таким ФЦП можно отнести: «Чистая вода» на 2011–2017 годы», «Культура России (2012–2018 годы)», «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах», «Социальное развитие села до 2013 года («Устойчивое развитие сельских территорий Российской Федерации на 2014– 2017 годы и на период до 2020 года», проект)», «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы», «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)», «Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» и др. Главным результатом реализации данной задачи является привлечение в экономику Архангельской области финансовых ресурсов через механизмы распределения государственных инвестиций, одной из составляющих которых являются федеральные целевые программы.

Литература:

1. Коноплева В.С. Федеральные целевые программы в управлении социально-экономическим развитием региона (на примере Архангельской области), дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук (08.00.05) / Коноплева Валерия Сергеевна; Майкопский государственный технологический университет. – Майкоп, 2006. – 114 с

2. Райзберг Б. А. Сущность программно-целевого метода и проблемы его применения в планировании и управлении //Диалектика и методы управления. Межвуз. тематич. сб./Отв. ред. Г. В. Телятников. Калинин, 1981. С.22 – 25.

3. Проблемы разработки и реализации комплексных программ / Под ред. Н.П. Федоренко, Ю.Р. Лейбкинда, Ю.М. Самохин. – М., 1984. – 278 с.

4. Заставенко Е., Райзберг Б. Государственные программы и рынок // Экономист. 1991. N3. С.31-35.

5. Лемешев М.Я., Панченко А.И. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. – М.: Экономика, 1973. – 167 с.

6. Комплексные программы в системе перспективного народнохозяйственного планирования / Под ред. В.Н. Кириченко. – М., 1974. – 218 с.