Державне управління/2. Сучасні технології управління

Сторожук О.В.

Науковий керівник: Замкова Н.Л.

Вінницький торговельно-економічний інститут

Київського національного торговельно-економічного університету

Поняття контролю і нагляду в сучасних умовах державного управління.

В сучасних умовах виникла потреба у нових підходах до системи державного контролю, системи органів державного контролю та її законодавчого забезпечення. Існування такої системи пояснюється тим, що в перехідний період у суспільстві не поменшало недоліків у сфері державного управління, а управлінські рішення не стали ефективнішими.
Функцію контролю в державному управлінні здійснюють у різних обсягах та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації та децентралізації управління, призначення контролю та форми і методи його здійснення. Із засобу покарання контроль перетворився на засіб інформаційно-аналітичного характеру, став невід'ємним фактором подальшого розвитку управління. На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути як основною їх діяльністю, так і виступати складовою ширшої діяльності.
Система державного контролю в сфері управління не вичерпується і не зводиться до системи органів. Вона набагато ширша, оскільки включає і органи та осіб, для яких контроль не є основною діяльністю (а таких органів набагато більше), а також різноманітні форми його проведення. Отже, система державного контролю включає органи і посадові особи, наділені державою контрольними повноваженнями щодо органів державного управління, форми і методи контрольної діяльності, взаємозв'язки між ними.

Основною метою, з якою здійснюється контроль та нагляд з боку держави за господарською діяльністю, є захист життя і здоров’я людини, навколишнього природного середовища.

При чому, контроль ефективніше досягає своєї мети, коли порядок його здійснення для всіх досконаліший, прозоріший та зрозуміліший.

Слід зазначити, що система державного нагляду та контролю в Україні на сьогоднішній день перебуває в процесі становлення.

Однією з першочергових проблем державного нагляду та контролю в Україні є недосконалість нормативно-правової бази.

Головним недоліком чинного законодавства у сфері державного нагляду та контролю за господарською діяльністю є те, що правове регулювання цих відносин значною мірою здійснюється за допомогою відомчих та інших підзаконних актів. Для багатьох контролюючих органів закони визначають лише повноваження, а підстави та спосіб здійснення контрольної діяльності прописується у підзаконних актах.

Забезпечення законності в державному управлінні, у всіх його напрямах, досягається в процесі повсякденної діяльності різних державних органів, а в деяких випадках – громадян, і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів; застосуванні заходів щодо ліквідації причин та умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб; покаранні осіб, винних у порушенні законності; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання закону. Усі ці завдання досить успішно можуть бути вирішені за допомогою контролю як засобу забезпечення законності в державному управлінні [1].

Контроль слід відрізняти від іншого виду державної діяльності – нагляду. Досить часто не проводиться чіткого розмежування поняття «контроль» та «нагляд». Питання правової природи контролю (він розглядається як функція державного управління, форма, метод, принцип, вид, засіб забезпечення законності), співвідношення його з такими суміжними категоріями як нагляд, моніторинг, облік тощо, залишається невирішеним на теоретичному рівні. Відсутнє і його чітке законодавче визначення. Відповідно від того, чи вважати нагляд різновидом контролю, або самостійним засобом забезпечення законності залежить обґрунтованість виділення категорій «контрольні» або «контрольно-наглядові» провадження.

Аналіз наукових праць свідчить, що доволі часто чітке розмежування понять «контроль» та «нагляд» у контексті державно-правової діяльності їх авторами не проводиться. У якості однопорядкових та взаємозамінних вживають названі терміни й інші вчені. Зокрема, у Великому юридичному словнику поняття «авторський нагляд» визначається як «здійснюваний автором... контроль» [2]. Вітрук Н.В. з-поміж державних органів, що здійснюють конституційний контроль, виділяє «спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду». Ентін Л.М. зазначає, що «саме здійснювана у формі закону боротьба проти сваволі викликала до життя ... органи конституційного нагляду» [3]. Руденко М. пише: «Через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів» [4]. Знак рівності між цими поняттями ставить також і Л.А. Ніколаєва.

Аналогічна ситуація склалась також у вітчизняному законодавстві. Значна кількість нормативно-правових актів характеризується взаємним заміщенням названих понять. Часто ні офіційна назва органу (як то: «контрольний», «наглядовий»), ані закріплена в юридичних нормах найменування його повноважень («контрольні», «наглядові»), насправді не відіграє ролі критерію розрізнення контролю і нагляду як особливих видів державно-владної діяльності.

Так, відповідно до Кодексу цивільного захисту України «Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями», «у суб’єктів господарювання приватної форми власності органи державного нагляду у сфері цивільного захисту контролюють виконання заходів щодо захисту населення та працівників на випадок надзвичайної ситуації, а також вирішення питань техногенної та пожежної безпеки, що стосуються прав та інтересів інших юридичних осіб і громадян» [5].

Незважаючи на значну семантичну подібність, терміни «контроль» та «нагляд» не можуть вважатись синонімічними, а детерміновані ними явища – тотожними.

У такому разі слід погодитись із тими авторами, які, розглядаючи контроль в якості «більш широкого збірного поняття», включають до його змісту нагляд у якості однієї із специфічних форм. Як слушно зазначає М. Руденко: «Нагляд є видом державного контролю в цілому». Поділяє цю позицію і В.Б. Авер’янов, котрий вважає нагляд окремим різновидом контролю, певною його формою[6].

Про те, що контроль може бути пов’язаним із втручанням в оперативну діяльність та застосуванням заходів державно-владного впливу (у тому числі адміністративних санкцій) недвозначно свідчать норми чинного законодавства.

Так, у статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» поняття «контроль» визначається, як «вирішальний вплив... на господарську діяльність суб’єкта господарювання чи його частини, який здійснюється безпосередньо або через інших осіб» [7]. І хоча тут йдеться про контроль за сферою господарювання, навряд чи хто стане заперечувати, що це теж є сферою управління (у тому числі і державного). Практично всі форми та методи господарського контролю тотожні формам і методам контролю за сферою державного управління.

Переводячи вищевикладене з приводу співвідношення понять «контроль» та «нагляд» в площину методології процесуального права, варто підкреслити таке. Поняття контрольного та наглядового провадження є відмінними за своїм логічним обсягом та змістом. Об’єм першого поняття є значно ширшим і повністю включає в себе об’єм наступного.

Звертаючись до нормативного використання термінів «нагляд» та «контроль» як взаємозамінних, варто підкреслити принципову необхідність вироблення єдиного підходу до їх розрізнення на нормотворчому рівні. «Мішанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу по удосконаленню контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців та інше».

Щоб уникнути необхідністю постійного виділення в змісті багатьох нормативних актів спеціальних розділів, як-то: принципи здійснення наглядової діяльності; зміст державного нагляду тощо (на сьогодні подібні розділи мають місце у значній кількості законопроектів, покликаних регулювати суспільні відносини в сфері державного нагляду). Доцільно лише закріпити відповідні загальні положення в окремому законодавчому акті (наприклад, у Законі «Про державний нагляд в Україні») або ж у рамках окремого розділу більш загального Закону «Про державний контроль в Україні».

Література:

1. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні: Навч.
посібник. – Харків: Нац. юрид. акад. України, 1999. – 55 с. – С. 7.

2. Большой юридический словарь. – М.: ИНФРА-М, 1998. – 790 с. – С. 6.
3 Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. –
М: Юрид. лит., 1995. – 176 с. – С. 21.

4. Руденко М. Про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду (концептуальні зауваження на перехідний період) // Право
України. – 1997. – №5. – С 29-30.

5. Кодекс цивільного захисту України – 2012 - №5403-VI

6. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії
та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с. – С. 346.

7. Закон України «Про захист економічної конкуренції» // Відомості
Верховної Ради України. – 2001. – №12. – Ст. 64.