Государственное управление/Взаимодействие разных ветвей власти

Плёнкин В.А.

Лангепасский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Россия

Государственная гражданская служба и муниципальная служба в России- составные части единой публичной службы государства

Правовое регулирование государственной гражданской службы в России осуществляется Конституцией Российской Федерации"[1], федеральными законами: от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"[2], от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"[3], ( далее- Закон о госслужбе) и федеральными подзаконными нормативными актами.

Отношения. связанные с государственной гражданской службой в субъектах Российской Федерации, кроме нормативных правовых актов федерального уровня, регулируются конституциями (уставами), законами субъектов РФ и подзаконными нормативными актами органов государственной власти субъектов РФ.

Муниципальная служба регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "[4]; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[5], (далее- Закон о муниципальной службе в РФ), другими федеральными законами, конституциями ( уставами), законами и подзаконными нормативными актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Несмотря на различия в правовом регулировании государственной и муниципальной служб, их объединяют общие признаки, взаимосвязь между данными службами, по которым можно сделать вывод о том, что и государственная служба, и муниципальная служба являются составными частями единой публичной службы в России. В российском законодательстве отсутствует юридический термин «публичная служба», поэтому воспользуемся определениями, заимствованными из международного права. В частности, в переводе с французского языка публичная служба означает : «service public 1) публичная служба (деятельность, направленная на удовлетворение коллективных потребностей, напр. почтовое обслуживание, а также орган, осуществляющий такую деятельность) 2) государственный аппарат; органы государственного аппарата».[ 6].

Как верно отмечают исследователи, в масштабах государства гражданская и муниципальная службы выступают в качестве единственного трехуровневого вида публичной службы - федеральная гражданская служба, гражданская служба субъектов РФ, муниципальная служба. Общесистемное функционирование гражданской службы и муниципальной службы обусловлено единым целевым назначением института публичной службы, заключающимся в обеспечении эффективного управления социально-экономическими процессами во всех сферах общественной жизни. ».[ 10].

Н.И.Воробьев, В.А. Галкин В.А. и другие исследователи [10 ] , комментируя Закон о госслужбе, отметили следующие признаки, характеризующие тесную взаимосвязь между государственной и муниципальной службами:

1) государственная и муниципальная служба имеют единую конституционно-правовую основу. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Деятельность этих органов обеспечивает соответственно государственная гражданская и муниципальная служба. Часть 2 ст. 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Из этого следует, что, несмотря на определенную самостоятельность систем государственной и муниципальной власти, в установленных случаях они действуют как единый управленческий механизм, что, в свою очередь, обусловливает взаимосвязь институтов гражданской и муниципальной службы;

2) в основе взаимосвязи этих институтов лежит также единство принципов государственной гражданской и муниципальной службы. Это очевидно при сравнении ст. 4 ФЗ Закона о муниципальной службе в РФ и ст. 4 ФЗ Закона о госслужбе. Как минимум по шести принципам из десяти имеется смысловое и формально-терминологическое совпадение. В частности, это такие принципы: - приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих; стабильность гражданской и муниципальной службы; доступность информации о гражданской и муниципальной службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Это свидетельствует о том, что современная российская государственная гражданская служба более близка к муниципальной службе, чем к государственной военной и правоохранительной службе.

По мнению авторов данного научного анализа, на этой теоретической и правовой основе еще более тесная взаимосвязь между государственной гражданской службой и муниципальной службой обеспечивается, как минимум по шести направлениям, т.е. в шести субинститутах соответственно государственной гражданской и муниципальной службы, которые одинаково обозначены как в ст. 7 Закона о госслужбе так и в ст. 5 Закона о муниципальной службе в РФ [10].

Первое направление взаимосвязи заключается в единстве основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы. Оно означает необходимый учет предусмотренных законодательством однотипных требований, которые предъявляются к должностям гражданской и муниципальной службы.

С учетом классификации должностей (т.е. в соответствии с категориями и группами должностей) законом о госслужбе (ст. 12) установлены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к уровню образования к должностям категорий "руководители", помощники (советники)" и "специалисты" заключается в наличии высшего профессионального образования, а к должностям категории "обеспечивающие специалисты" - среднего профессионального образования. Что касается подобных требований к стажу государственной службы или стажу работы по специальности то они устанавливаются указом Президента РФ (для федеральных гражданских служащих) и законом субъекта Российской Федерации (для гражданских служащих субъекта РФ). Квалификационные же требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций.

Для замещения должностей муниципальной службы аналогичные требования с учетом их классификации устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, определяемых законом субъекта Российской Федерации (ст. 9 Закона о муниципальной службе в РФ). Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к ним устанавливается также законом субъекта Российской Федерации.

Предусмотренные Законом о госслужбе процедуры замещения вакантной должности (на конкурсной основе, с формированием конкурсных комиссий, с обязательностью опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации и т.д.) являются едиными для замещения должности как гражданской, так и муниципальной службы.

Второе направление- единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы легко обнаруживается при сравнении ст. 15, 16 и 17 Закона о госслужбе и статей соответственно 12, 13 и 14 Закона о муниципальной службе в РФ. Как говорится, не вооруженным глазом видна однотипность обязанностей, ограничений и запретов (за минимальными различиями) как для гражданских, так и для муниципальных служащих. И те и другие должны выполнять эти требования к прохождению государственной и муниципальной службы в целях обеспечения публичных интересов в сфере государственного и муниципального управления. Единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы проявляется и в том, что федеральным законодательством устанавливаются однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для гражданского, так и для муниципального служащего.

Авторы Комментария к Закону о госслужбе полагают, что используемый в Законе о госслужбе термин "обязательства" не должен использоваться в отношении гражданских и муниципальных служащих только применительно к обязательствам имущественного характера, сведения о которых (наряду со сведениями о доходах и имуществе) должны предоставляться ежегодно. Этот термин имеет прямое отношение и к основным обязанностям государственного гражданского и муниципального служащего, что установлены соответственно ст. 15 Закона о госслужбе и ст. 12 Закона о муниципальной службе в РФ. [10].

С учетом единых теоретических и правовых основ гражданской и муниципальной службы единые требования и условия к ее прохождения представляются логичными и обоснованными.

Третье направление- единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих можно обнаружить при сравнительном анализе соответствующих статей Закона о госслужбе (ст. 60-63) и Закона о муниципальной службе в РФ (ст. 32).

Однако вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в Законе о муниципальной службе разработан недостаточно. В нем всего лишь упоминается повышение квалификации муниципальных служащих как одно из направлений кадрового обеспечения муниципальной службы. Имеющиеся в этой части пробелы указанного закона восполняются законами субъектов Российской Федерации и подзаконными нормативными актами.

Данными законами предусмотрены единые требования к процедурам замещения должностей, проведения аттестации, а также обязанности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих поддерживать необходимый уровень квалификации.

Одним из основных прав, которыми обладает как государственный служащий, так и муниципальный служащий, является право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. В то же время систематическая профессиональная подготовка и поддержка уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, являются юридически обязательными элементами прохождения государственной службы каждым государственным гражданским и муниципальным служащим.

Четвертое направление- взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.

В соответствии со ст. 54 Закона о госслужбе в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения не только должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы, иных должностей в соответствии с законами, но и должностей муниципальной службы.

Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ. В настоящее время исчисление стажа государственной гражданской службы регламентируется Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации" [ 8],

Согласно же ст. 25 Закона о муниципальной службе в РФ в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на: должностях муниципальной службы (муниципальных должностях муниципальной службы); муниципальных должностях; государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов Российской Федерации; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственных должностях государственной службы), а также иных должностях в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Как видим, имеет место своеобразный взаимозачет, стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной гражданской службы государственного гражданского служащего, и наоборот.

Таким образом, учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

Пятое направление- соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих обеспечивается законодательным закреплением общих подходов к структуре и исчислению устанавливаемого для них денежного содержания, а также основных и дополнительных мер, направленных на компенсацию принятых обременении и стимулирование профессиональной служебной деятельности.

Государственным гражданским и муниципальным служащим обеспечивается оплата труда в виде денежного содержания. Денежное содержание является основой стимулирования служебной деятельности и обеспечения служащим и их семьям необходимого качества жизни. Размеры должностных окладов дифференцируются по уровням и статусу государственных и муниципальных органов. Аналогично при начислении и выплате надбавок к окладу учитываются критерии, индивидуально повышающие размер денежного содержания гражданского или муниципального служащего: стаж службы, квалификационный разряд, сложность работы.

В качестве социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим доступны:

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию;

пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения служащим службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Наконец, шестое направление- в действующем законодательстве закреплена соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца обеспечивается подтверждением выслуги лет на гражданской и муниципальной службе и начислением пенсионных выплат.

Государственным гражданским и муниципальным служащим гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской федерации, проходивших государственную службу, и их семей. В настоящее время таким пенсионным правовым актом, распространяющимся на гражданских служащих и муниципальных служащих, является ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".[ 7 ].

Размер государственной пенсии муниципального служащего определяется в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Таким же законом устанавливается соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

К примеру, произведя синтез наиболее эффективно функционирующих элементов различных вариантов устройства публичной службы в зарубежных странах, О.В.Волох [7], считает, что можно создать некую «идеальную» модель, которая будет обладать минимумом негативных черт, наибольшим количеством позитивных моментов и устойчивостью к сбоям. «Результат представляется в таком случае следующим: в публичную службу вовлечены все государственные органы, учреждения, организации, реализующие в своей деятельности функции государства, а все граждане, занятые этой деятельностью, являются публичными служащими. Основы законодательства о публичной службе определены на уровне общегосударственном, а наибольшим объемом полномочий в этой области наделены административно-территориальные единицы и органы местного самоуправления, поскольку именно они наиболее приближены к населению и более эффективно смогут решать задачи, поставленные передними населением. При всем этом в деятельности государства отчетливо наблюдается социальная направленность, публичные институты, осуществляющие социально-значимую деятельность, занимают там главенствующее место.» .[9], На наш взгляд, такой подход вполне применим и в Российской Федерации.

Исходя из предложенного анализа, и единства основных принципов государственной и муниципальной службы, их назначения в государстве, взаимной связи между службами, их социально-правовой природы предлагаю кодифицировать законы и подзаконные нормативные акты о государственной и муниципальной службе, и принять на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ единые Кодексы о публичной службе в Российской Федерации (КоПС РФ) и в субъектах РФ. Тем самым не будут нарушены нормы Конституции РФ, в том числе и конституционный принцип федерализма. Во-вторых, внести необходимые изменения в Закон о муниципальной службе в РФ с тем, чтобы отношения, связанные с поступлением, прохождением и прекращением муниципальной службы муниципальными служащими регулировались бы нормами служебного контракта (административного права), а лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещающих должности муниципальной службы, и не являющихся муниципальными служащими- Трудовым кодексом РФ. Это существенно приблизило бы муниципальную службу к государственной гражданской службе в Российской Федерации.

Литература

1.Конституция Российской Федерации ( принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).// Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ « О системе государственной службы Российской Федерации» ( по сост. на 06.12. 2011г.) // Собрание законодательства РФ, .-2003.-№ 22.-Ст. 2063.

3. Федеральный закон от 27 апреля 2004 г. № 79-ФЗ « О государственной гражданской службе Российской Федерации ( по сост. на 03.12. 2012 г) // Собрание законодательства РФ.- 2004.-№ 31.-Ст. 3215.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( по сост. на 30.12.2012 г.).// Собрание законодательства РФ.- 2003.- №3822.

5. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ « О муниципальной службе в Российской Федерации» ( по сост. на 03.12. 2012 г.) // Собрание законодательства РФ.- 2007.- № 10.-Ст. 1152.

6. Портал французского права // http: www.france-jus.ru.

7. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"( по сост. на 01.07.2011 г.) .//Собрание законодательства РФ.- 2001.- № 51.- Ст. 4831.

8. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации" ( по сост. на 19.05.2011 г.) // Собрание законодательства РФ, 2007, № 48 ( часть II). Ст 5949.

9. Волох О.В. Политико-правовой опыт строительства институтов публичной службы в странах Западной Европы // http:www.lib.herzen.spb.ru

10. Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". - // Система ГАРАНТ, 2012.