Б.Т. Әлмұратов
ҚАЗІРГІ ЗАМАНҒЫ БАСҚАРУДА ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ
БАСҚАРУ ИНСТИТУТЫНЫҢ ҚАЖЕТТІЛІГІ
Заманауи
адамзат қоғамының даму кезеңінде демократиялық,
құқықтық мемлекет өзін-өзі
басқару жүйесінің дамыған сатысында ғана
өзінің негізгі мәселелерін шеше алады деген түсінік
қалыптасқан. «Құқықтық
мемлекеттің конституциялық негізін қалай отырып, жергілікті
өзін-өзі басқару, басқару аппаратының
демократиялануына атсалысады, жергілікті мәселелерді тиімді шешеді
және мемлекеттік саясатты жүргізуде жергілікті
қауымдастықтардың мүддесін қамтамасыз етеді,
сондай-ақ мемлекеттің мүддесі мен адамдардың
құқығы және мүдделерін қолайлы
үйлесіреді» [1].
Жергілікті
билікті ұйымдастыру – теориялық негізін Алексис де Токвилл, Лоренц
Штейн, Рудольф Гнест еңбектерінен кездестіруге болады.
А.Токвилл «ұлттың
қауымдық институттарынсыз еркін үкімет қалыптасуы
мүмкін, ал ондай жағдайда еркіндіктің шынайы рухы болмайды»
деп атап көрсетсе, француз политологы Ги Сорман «орталықтансыздандыру
мен жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту – ұлттың
күшті жағы. Мемлекет күшті мықты болған
жағдайда, қоғам керісінше әлсіз болады» деген ой
айтады.
Осындай
идеялар жергілікті басқару туралы ұсыныстардың
қалыптасуына арқау болғаны рас. Уақыт өте келе
қауым еркіндігінің идеясы жергілікті басқаруды
дамытудың қоғамдың теориясына айнала бастады және
бұл теорияның негізгі белгілері төмендегідей болды
(оның негізін салушы ресейлік ғалымдар Н.М. Коркунов, П.П.
Гронский, Н.И. Лазеревский, М.Д. Заграцков және т.б.):
-
жергілікті басқару органдарының іс-әрекеттері мемлекеттік
емес және олардың шаруашылық сипаты басым;
-
жүргізілетін мәселелердің нақты тізімінің
жоқтығы;
-
қоғамдық мүдденің мемлекеттікпен сәйкес
келмеуі және т.б.
Бірақ
бұл аталған негізгі белгілердің сипаты казіргі кезде
толықтай өзгерген. 19 ғ. ортасында-ақ, мемлекетке
орталық пен жергілікті билік арасында заңды түрде
қарым-қатынас орнап, жергілікті билік заң шеңберінде
дербес белгілі бір аумақта өмір сүріп жатқан
халықтың мәселелерін шешуде белсенділік таныта бастады.
Одан кейін
жергілікті биліктің қайта қалыптасуы Кеңес
дәуірінің соңғы жылдары біліне бастады. 1990-1991 жж. «Кеңестік социалистік
республикалар одағы жергілікті өзін-өзі басқару
және жергілікті шаруашылықтың жалпы басталуы туралы»
Заңы елімізде жергілікті басқарудың қалыптасуына негіз
болды деп айтуға болады.
Ал, 1991
жылдың ақпанында «жергілікті өзін-өзі басқару
және Қазақстан Республикасының жергілікті кеңестерінің
халық депутаттары туралы» Заңы қабылданғанымен, ол
заң бұрынғы кеңестік дәуірдің
ағымымен жұмыс істеді. Іс жүзінде жергілікті
шаруашылықты басқару органдарының қызметі екі
бағытқа негізделеді, олар: биліктік және экономикалық.
Олардың экономикалық негізін кәсіпорындар мен мекемелер
арасындағы шаруашылық байланыстар мен қоғамдық
сұраныстарды жүзеге асырушы субъектілер құрайды.
Бұл субъектілердің рөлі әртүрлі [2].
Жергілікті
өзін-өзі басқару өзіне жүктеген міндетті
орындауда және жүзеге асырудағы басты заманауи міндеті –
мемлекеттің, қоғам мен тұлғалардың
мүддесін біртұтас біріктіру болып табылады. Оның негізгі
мәні мен маңызы жергілікті өзін-өзі басқаруда,
әрбір жеке тұлғалардың
құқықтары мен адам бостандығы және
қоғам мен мемлекеттің мүдделерін әр деңгейде
жеке-жеке қолға алу үндестігімен ерекшеленеді. Осы
бағытта жергілікті өзін-өзі басқару қазіргі
заманға лайықты демократиялық,
құқықтық және әлеуметтік мемлекетті
қалыптастыру арқылы адамның құқығы
мен бостандығын жоғары мәнге ие құндылықтар
жүйесіне жетелейді.
1985 жылы
Страсбургте қабылданған Еуропалық Хартияда Жергілікті
өзін-өзі басқаруға келесідей анықтама беріледі:
өзін-өзі басқару бұл – жергілікті
тұрғындардың мүддесін қорғап, өз
мойындарына жауапкершілікті ала отырып, заң шеңберінің
негізінде, мемлекет міндетінің негізгі бөлігін алу және сол
қызметті атқару. Әлемдік тәжірибеде
өзін-өзі басқару органдарын құрудың негізгі
үш тірегі бар: олар – заңдық реттеу, қаржылық
құндылықтар және қоғамдық
сұраныс. Халықтың өзін-өзі басқаруын
реттейтін заңдар дамыған мемлекеттердің барлығында
дерлік қолданыста. Бұл қадамға Қазақстан
да бағыт алып келді.
Қазақстан
Республикасының Конституциясының 89-бабы бойынша, жергілікті
өзін-өзі басқару танылатындығын және дербестігіне
заң шегінде кепілдік берілетіндігін атап өткен жөн [3].
Өзін-өзі басқару органдарын құру үдерісі
елді-мекен тұрғындарының азаматтық белсенділігіне де
тығыз байланысты. Көп ретте қоғамдық негізде
жұмыс жасайтын көше комитеттері, пәтер иелері кооперативтері,
ардагерлер кеңесі тәрізді азаматтардың өз
бастамаларымен құрылған бірлестіктер қызметін
тұрғындардың өзін-өзі басқаруға деген
ұмтылысы деп қарастыруға болады.
Әлемде өзін-өзі
басқарудың негізі саналатын қалыптасқан екі
жүйесі бар: бірі – англо-саксондық, екіншісі –
құрылықтық не еуропалық жүйе.
Өзін-өзі басқару органдары мен оны басқарушылар
әр елде түрлі аталғанымен, мақсат бір: ол – жергілікті
маңызы бар мәселелерді шешу құзыретін елді-мекен
тұрғындарының өзіне беру.
Жергілікті
өзін-өзі басқару азаматтық қоғамның
қалыптасу үрдісіне аса маңызды рөл ойнайды.
Сондай-ақ азаматтық құқық және
бұқаралық белсенділік, әртүрлі мемлекеттік емес
қоғамдық өмірдегі халықтың
қызығушылығы оянып азаматтық қоғамның
негізгі базасы қалыптасады.
2007жылдың
қарашасында ҚР Парламент Мәжілісінде Үкімет
ұсынған «Қазақстан Республикасындағы жергілікті
өзін-өзі басқару туралы» жаңа заң жобасының
таныстырылымы өтті. Бұл маңызды құжатқа
ҚР Президенті Н.Ә.Назарбаевтың 2007 жылғы 28
ақпанындағы Қазақстан халқына Жолдауы негіз
болды. «Қазақстан-2030» Стратегиясы Қазақстан
дамуының жаңа кезеңінде, Ішкі және сыртқы
саясатымыздың аса маңызды 30 бағыты деген тараудың 2-ші
бөлімінің V-ші тақырыбында «Жаңа кезеңнің
ығытына қарай саяси және әкімшілік даму», «саяси
жүйені дамыту» атты жиырма үшінші бағытында ел Президенті
«Жергілікті өзін-өзі басқарудың дамуы үшін
жағдай туғызу» - деп атап өткен еді [4]. Жергілікті
басқарудың тәртібі мен оның қызметін сол
жергілікті азаматтардың өздері заң шеңберінде шешуі
тиіс. Аталған заң жобасы жергілікті өзін-өзі
басқаруды құру тәртібін, жергілікті басқару
органдарының құқықтық мәртебесін,
қоғамдастық мүшелерінің
құқықтары мен міндеттерін реттейді.
Жергілікті
өзін-өзі басқару – халықтың билікті
ұйымдастырудың маңызды элементі. Оның негізгі
мәні ғылыми әдебиеттерде көрсетілгендей екі
жақтылық табиғатында: саяси және
қоғамдық. Бір жағынан жергілікті өзін-өзі
басқару органдары мемлекеттің басқаруына бірыңғай
жүйемен біріктірілген. Жергілікті өзін-өзі басқару
негізгі заңдар мен нормативтік актілермен әрекет ету арқылы
өзінің бюджетін қалыптастырып, салық жинау
тәртібін реттейді. Басқа қырынан, жергілікті
өзін-өзі басқару азаматтық қоғамның
маңызды элементі бола отырып, жергілікті қауымдастықтарды
өзін-өзі ұйымдастырудың саяси формасы. Жергілікті
өзін-өзі басқару институтын тек қана билік ретінде
қарастырмай, оны қоғамдық билік ретінде, яғни,
басқарудың объектісі мен субъектісінің бір-біріне
сәйкес келетіндігін байқауға болады. Өзін-өзі
басқару бостандық, теңдік және басқаруға
тікелей қатысу принципін негізге алады. Өзін-өзі басқару
дәстүрлі түрде мемлекеттік басқарудың баламасы
ретінде қарастырылуда.
Жергілікті
өзін-өзі басқаруды көп қырлы, көп аспектілі
және жан-жақты әлеуметтік құрылыс ретінде
қарастыра аламыз. Адамзаттың әлеуметтік тәжірибесі
көрсеткендей мемлекеттің даму кезеңдерінде жергілікті
орындарда өзін-өзі ұйымдастыру арқылы күнделікті
мәселелерді шешуде. Бұдан жергілікті өзін-өзі
басқару халықтың өзін-өзі ұйымдастыру
формасы ретінде барлық уақытта, барлық елдерде
қолданыстағы басқару жүйесі деп айта алмаймыз.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың формасы мен заманауи
принциптері – мәмілеге келудің күрделі үдерісінің
қорытындысында мемлекеттің және аумақтық
қауымдастықтың мүдделерімен сәйкес келуде.
Қазіргі заманғы жергілікті өзін-өзі басқару
аумақтық қауымдастықтар мен мемлекеттің
өзара байланыс құру механизмі ретінде қарастырылып,
екеуінің ортақ нүктеде түйісуімен ерекшеленеді.
2007 жыл –
еліміз үшін саяси жүйені одан әрі дамытудағы
айқындаушы кезең болды. Бұл жерде Қазақстан
Президенті Н.Ә.Назарбаевтың бастамасымен жүргізілген
конституциялық реформалардың жүзеге асыру үдерістері
Парламенттің, саяси партиялардың, мәслихаттардың
(барлық деңгейдегі) қоғамдағы рөлін арттыра
түскені анық. Бірақ ол, ең алдымен, жергілікті
өзін-өзі басқару жүйесін енгізіп, жаңартуға
келіп тіреледі.
Жергілікті
тұрғындардың осы саладағы атқарылып жатқан
реформаға қағаттанбауы алдағы уақытта басқа
да игілікті шараларды ескермеуге әкеліп соғады. Міне,
сондақтан жергілікті өзін-өзі басқаруды
қалыптастыру бірнеше стратегиялық мақсаттарды көздейді.
Мемлекеттік басқарудың тиімділігін арттырып, төменгі
буындардағы жемқорлықты азайту – азаматтық
қоғамды қалыптастырып, дамытуға көмектеседі. Өзін-өзі
тиімді басқару біртіндеп жергілікті тұрғындардың
жауапкершілігін арттыра отырып, жоғарыдан көмек күтпей,
кездескен проблемаларды бірлесіп шешуге қолайлы жағдай жасайды.
Осындай жағдайда жергілікті билік
тұрғындар алдында бедел жинап, өкілеттілікке ие
болады. Жергілікті елді-мекендерде үкіметтік емес ұйымдар өз
деңгейінде жұмыс істей алмауда. Тіпті кейбір ауылдарда мұндай
бірлестіктер жоқ деп айтуға да болады. Аудан орталықтарына
тіркелген үкіметтік емес ұйымдар өздерінің
күштерімен жұмыс атқаруда. Бірақ аудан, ауылдық
аумақтарда үкіметтік емес ұйымдар көбейсе,
олардың жұмысына көпшілік халық белсене араласса,
қоғамдық бақылау болар еді.
Қоғамдағы
саяси жүйені реформалау шеңберінде халық сайлайтын мәслихаттар
жергілікті өзін-өзі басқаруға мұрындық
болады. Нәтижесінде барлық деңгейдегі
мәслихаттардың өкілеттері біршама кеңейеді.
Барлық деңгейдегі әкімдер мәслихаттардың келісімі
бойынша тағайындалады. Осы жағдайда жүзеге асырылған
конституциялық өзгерістер ауыл әкімдерінің жергілікті
мәселелерді шешуіне қолайлы жағдай туғызады.
Бұған қоса, мәслихаттардың әкімдерге
сенімсіздік білдіру әдістемесі оңайлатылды. Жергілікті
мәслихаттар көпшілік дауыс беру арқылы әкімдерге
ссенімсіздік танытып, оны қызметінен босату жөнінде бастама жасай алады. Соған орай,
жергілікті басқару органдарының мәслихаттардың
алдындағы жауапкершілігін тереңірек сезінеді. Жергілікті
өкілетті органдардың рөлін күшейту, оларға
қосымша өкілеттіктер беру жер-жерде өзін-өзі
басқару жүйелерін қалыптастырудағы алғашқы
қадам болып отыр.
«Әр
ауыл әкіміне шамамен 50-100 миллион
теңгедей аздап ақша бөлсек, олар аудандық
мәслихаттардың бақылауымен қандай да бір
қиындық көріп жатқан тұрғындарға
қажетті мәселелерді шешер еді, шағын несиелер берер еді» -
деп ҚР Президенті Н.Ә.Назарбаев Қазақстан халқына
жолдаған Жолдауында айтқан еді [5]. Мұны ауыл
әкімінің қызметін жандандыратын, ауыл
тұрғындарының еңсесін көтеруге көмектесетін
іс-шара деуге болады.
Іс
жүзінде жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік
биліктің жалғасы болып табылады. Сондай-ақ, жергілікті
тұрғындардың қатысуымен іске асырылатыны маңызды.
Сондықтан да, мұның өзі саяси шешімдерді
қабылдаудың барысында оған қоғамның
кеңінен белсенді қатысуына жол салады. Жергілікті
тұрғындар біртіндеп өздерінің алдында
тұрған мәселелерді өз бетімен шешуге үйренеді,
атсалысады.
Қазақстанда
өзін-өзі басқару жүйесін енгізу аса күрделі
құбылыс екенін ұмытуға болмайды. Ол көптеген
әртүрлі дәрежедегі мәселелерді қамтиды.
Бұл, ең алдымен, билік пен меншікке, тұрғандардың
азаматтық бастамаларға дайындығына, демократияның даму
деңгейіне, дүниежүзілік қоғамдастыққа
қатынасына байланысты.
Қазақстанда
өзін-өзі басқару жүйесі ыңғайына
қарай кезең-кезеңмен енгізіледі. Бұл жерде кешенді
бағдарламалардың маңыздылығы ерекше орын алады.
Оның ішінде өкілеттілікті, меншікті және қаржыны
бөлу, билікті жергілікті жерлерге беру біртіндеп жүзеге асады.
Бұдан кейін жергілікті және орталық билік органдарының
өзара бірлесіп қимылдауына, жергілікті орындарға
басқару саясатын қалыптастыруға назар аударылады. Соның
нәтижесінде біртіндеп жергілікті тұрғындар өзін-өзі
басқару және бақылау іс-шараларына қатысады. Осындай
жағдайда кез-келген деңгейдегі биліктің тиімді жұмысы
тұрғындарға есеп беру және оның бақылауында
болу болып табылады.
Қазіргі
уақытта жоғарыда айтылған мәселелер
Қазақстанның жергілікті
билік орындарында шешімін таппай отыр. Әсіресе, жергілікті
өзін-өзі басқару орындарының өкілеттілігі мен
қызметін анықтау, жеке бюджетті қалыптастыру, пайда
көздерін тұрақтандыру тұрғысындағы
мәселелер шешімін таппай отыр. Сондықтан Қазақстандағы
жергілікті өзін-өзі басқару орындарына бірқатар
маңызды құқықтар мен басқару қызметін
беру қажет. Көп нәрсе жергілікті
қоғамдастықтың белсенділігіне байланысты. Оның
бастамшылығы, бекемдігі мен өзінің мүдделерін
қорғаудағы жігерлілігі өзін-өзі басқаруды
жеделдететіні анық.
Осы орайда
жергілікті тұрғындар заңнаманың шеңберінде іске
асыруға тиісті бастамалар туралы айта кету керек. Ең алдымен,
жергілікті тұрғындардың өзін-өзі
басқарудағы нақтылы, өмірлік мәні бар
ұсыныстарын әлеуметтік, экономикалық маңызды
проблемаларды шешу барысында іске асыру ұтымды. Мұның
өзі жоғарыда атап өткеніміздей, жергілікті
өзін-өзі басқару жүйесінің тиімділігін
айқындайды. Сондықтан да жергілікті өзін-өзі
басқаруды қалыптастыруда негізгі маңызды басты бағыт
ретінде оған әлеуметтік мәртебе беруді айту керек.
Соған орай, жергілікті өзін-өзі басқару орындары
белгілі бір әлеуметтік қызмет көрсететін орындар ретінде
қаралатын болады.
Жергілікті
өзін-өзі басқарудың қалыптасуы – бұл тек
жергілікті деңгейдегі қауымдастықтардың міндеті емес,
сондай-ақ барлық деңгейдегі мемлекеттік биліктің
және оны теориялық түсіну процесі – ғылыми міндет болып
табылады. Бұл мәселені шешу үшін ғылымның
іргетасы берік болу керек. Сонымен қатар, мемлекет өзін-өзі
басқару құрылымын өз бетінше құра алмайды.
Бұл құрылым төменнен және жергілікті
қауымдастықтар мен тұрғындардың өздерінің
бастамасымен құрылуы тиіс. Мемлекеттің алдына қоятын
міндет құқықтық база мен ұйымдастыру
шарттарын, қолайлы саяси атмосфера қалыптастыра отырып
қоғамда өзін-өзі басқарудың алғашқы
баспалдағын орнатып, осының арқасында кең
көлемдегі және күнделікті жергілікті өзін-өзі
басқаруды дамыту керек, бәрінен бұрын төменгі
баспалдақтан бастау қажет.
Жергілікті
өзін-өзі басқару мемлекеттік институтпен өзара
байланысы туралы айтқанымызда ең алдымен жергілікті
өзін-өзі басқарудың демократиялық форма екенін
естен шығармау керек. Жергілікті өзін-өзі басқару –
қоғамдық істерден бастау алатын халықтың
жоғары белсенділігімен өлшенетін басқару түрі.
Әрі мемлекеттің әрі қоғамның
мәселелерін шешумен айналысады. Мемлекеттік және
қоғамдық үйлесімділік жергілікті өзін-өзі
басқаруда практикалық мәнге ие. Осы екі
құрылымның көмегімен бір-біріне қолдау
көрсетеді, қоғамдық-мемлекеттік маңызды
мәселелерді шешеді.
Әдебиеттер
тізімі:
1.
Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общ.ред.
Попова С.А. Москва: ЮНИТИ, 2001. - 144 с.
2.
Танкиева А.Қ. Жергілікті басқару және оның
өзекті мәселелері, оқу құралы, Алматы: Экономика,
2007. - 192 б.
3.
Қазақстан Республикасының Конституциясы.
Алматы:Қазақстан, 1997.-18 б.
4.
Назарбаев Н.Ә. «Жаңа әлемдегі жаңа
Қазақстан», ҚР Президентінің Қазақстан
халқына Жолдауы, Астана, 2007. - 39 б.
5.
Назарбаев Н.Ә. «Дағдарыс арқылы жаңару мен
дамуға», ҚР Президентінің Қазақстан халқына
Жолдауы, Астана, 2009. - 16 б.