ИСТОРИОГРАФИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЕГО ВЛИЯНИИ НА СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ

Владимир ДОРОШЕНКО
кандидат исторических наук, доктор экономики,
Национальный авиационный университет (Украина, Киев)

SUMMARY

The article deals with multifarious interpret stations of state management as specific type of human’s activity, historiography of the topic is considered. Taking into consideration development of the problem of state administration first of all by Ukrainian scholars primarily from the point of view of the formation of it’s scientific basis, the author concentrate his attention on the modern scientific theory of social management, working out, realization and assessment of state management. Special accent is made on an ideological component of the problem, moral norms and principals accepted in a society, it’s priorities and ideals. It is underlined that the solution of the task mentioned above depend on existing subjective factors.

Keywords: social management, ideological position, strategic thinking, management, good administration.

АННОТАЦИЯ

Речь идет о различных трактовках проблемы государственного управления как специфического вида человеческой деятельности, рассматривается ее историография. Исходя из анализа подходов к разработке проблемы государственного управления прежде всего украинских ученых, в первую очередь с точки зрения формирования его научной базы, автор акцентирует внимание на современной научной теории социального управления, выработке, реализации и оценке политики государственного управления. Обращается особое внимание на идеологическую компоненту проблемы, моральные нормы и принципы принятые в обществе, его приоритеты и идеалы. Подчеркивается зависимость решения вышеуказанной задачи от существующих субъективных факторов.

Ключевые слова: социальное управление, идеологическая определенность, стратегическое осмысление, менеджмент, надлежащее управление.

Постановка проблемы. Если обобщить подходы современных украинских исследователей к разработке проблем государственного управления, то не самым ли примечательным их признаком является их "родство" с прошлым. Однако, по нашему мнению, требованием времени становится необходимость изменения приоритетов в управлении в пользу государственного управления, в первую очередь в социальной сфере. Ведь воплощенная в нем политика задает цель, формирует стратегию, программу действий, в целом алгоритм социального управления. Только такое понимание политики представляет ее как реальную жизнедеятельность, как необходимое взаимодействие между интересами и идеологиями, их представительством в процессе принятия решений на государственном уровне. К сожалению, в некоторых научных публикациях по данной проблеме, политика трактуется сужено: как управление, как аппарат, как деятельность на основе рациональности и калькуляций, как сфера поиска самых эффективных и экономически самых целесообразных путей и решений.

Анализ последний исследований. Тема концептуальных подходов к разработке проблемы государственного управления рассматривается в работах таких авторов, как Ю. П.Сурмин, В.Е.Шедяков, Ли Якокка, П.Ф.Друкер, М.В.Туленков, Б.Будзан. Но с учетом потребностей теории и практики государственного управления она нуждается в дальнейшем соответствующем исследовании.

Цель статьи – довести значение освещения концептуальных подходов к разработке проблемы государственного управления; прежде всего с точки зрения формирования научной базы теории и практики государственного управления.

Изложение основного материала. Следует отметить, что украинские ученые имеют заметные наработки в сфере социального управления, социального конструирования, анализа государственной политики. Это стало началом формирования современной научной теории социального управления, выработки, реализации и оценивания (анализа) политики (государственного управления).

Отсутствие адекватных знаний о природе и совокупности социального управления, длительное время не позволяло должным образом осуществлять подготовку соответствующих специалистов, а это негативно отражалось на качестве управленческой практики.

Не только на примере Украины, но, без преувеличения, во всем мире ощущается острая потребность в глубоком современном осмыслении и трактовке самого понятия государственного управления. Предопределена такая потребность невозможностью использования традиционных мировоззренческих, методологических подходов к пониманию содержания феномена управления и его практической реализации.

Для понимания и эффективного применения государственного управления стоит хорошо разобраться в том, что такое управление, социальное управление, в частности, в чем заключается его необходимость и роль в обеспечении жизнедеятельности и нормального функционирования общества. Оценивая управленческое влияние, мы не должны зацикливаться на тех или иных идеях или проведенных мероприятиях, а выяснить, насколько рациональными являются формы и способы управленческой деятельности. То есть, насколько они отвечают цели и закономерностям упомянутой деятельности, обеспечивая взаимосвязь, взаимозависимость и последовательность этапов, функций, средств и технологий, необходимых для достижения ее надлежащей эффективности.

Государственное управление (формирование и реализация управленческих решений) должно опираться на определенные ценности, а эти последние – на систему смысложизненных идеалов общества, отвечать моральным нормам и принципам, принятым в данном обществе.

Отсюда вытекает еще один признак современного государственного управления – его четкая идеологическая определенность, то есть наличие у субъекта управления целостной системы взглядов и идей, которые формируют тот или иной подход к выбору структуры управленческой системы, целей, содержания методов и технологий управления.

По примеру известных украинских ученых Ю. Сурмина и И. Бидзюры, сам термин "управление" можно описать в таких значениях: это и отрасль человеческого знания, опыт, искусство решения сложных заданий, определенный вид деятельности, процесс реализации определенных действий людей, которые руководят организацией, орган или аппарат этого руководства. Ведь при этом не следует забывать, что все, что отмечено выше, касается людей. Отсюда – социальное управление является сферой взаимодействия людей или управления одних людей другими [1, с. 103].

Очень важным в государственном управлении является сочетание исторического опыта с виденьем будущего, то, что имеет название стратегического мышления. Пример многих стран свидетельствует, что только смелый, в пределах возможного объективный анализ прошлого опыта, управленческого в том числе, позволяет мотивировать выбор цели, приоритетов и направление дальнейшего развития, то есть формировать стратегию управления как на государственном, региональном, так и на корпоративном уровнях. Но учтем то, что теоретические основы стратегического управления, разработанные И. Ансоффон, П. Друкером, А. Томпсоном и др. соответствующие условиям стабильных и успешных стран, не учитывают условий переходных стран и стран, общества которых поражены системными кризисами. В этих последних, а к ним безусловно следует причислить и Украину, нет устоявшейся законодательной базы, отсутствует прогнозируемость в изменениях внешних условий и собственных ресурсов, население по-настоящему не адаптировалось к рыночным отношениям, имеет место далеко не современный уровень информационного обеспечения специалистов. А потому традиционные подходы к управлению на теоретических принципах стратегического мышления прошлой эпохи не обеспечивают надлежащую его эффективность в наших условиях, что вызывает необходимость разработки теоретических основ стратегического управления трансформационными процессами в сложных социально-экономических системах [2].

Стоит также привлечь к рассмотрению и современные концепции менеджмента, тем более, что почти все украинские авторы отождествляют понятие "управление" и "менеджмент".

По нашему убеждению, это не совсем корректно.

Так известный американский менеджер Ли Якокка считает, что управление представляет собой ни что иное, как настрой других людей на труд. С позиций менеджмента это вполне справедливо, ведь при наличии людей и предметов труда цель становится очевидной [3]. В свою очередь авторитетный специалист в сфере теории и практики менеджмента Питер Друкер видит суть менеджмента в его направленности на повышение производительности ресурсов, усовершенствования организации производства, чем была так быстро обеспечена необходимость и популярность этого института [4].

М. Туленкову, автору многих публикаций на темы управления, кажется, что потребность в использовании рядом с термином "управление" понятия "менеджмент" в Украине обусловила новая социальная реальность Причем, второе понятие шире по содержанию, поскольку, помимо всего прочего, управление всегда авторитарное, а менеджмент – демократический. Этот исследователь отмечает, что в управлении человек – работник, для менеджмента он еще и социальная целостность, носитель привычек, потребностей, интересов, убеждений [5, с. 22].

В процессе исследования было выяснено, что подавляющее большинство украинских исследователей стремятся акцентировать внимание на тех аспектах государственного управления, что и зарубежные ученые [7]. При этом, правда, не всегда учитывается расхождение в терминологии (иностранные исследователи, как правило, избегают использования понятия "государственное управление", иногда употребляют термин "государственное регулирование"; там распространенное словосочетание "государственная политика"). Особенно популярными оказались учебник Девида Л. Веймера и Ейдена Р. Вайнинга "Анализ политики: концепции и практика" (Высшая школа государственной политики Калифорнийского университета в Беркли, США) и исследование Лесли А. Пала "Анализ государственной политики" (Калгарский университет, Канада).

В чем же видят сущность, назначение государственной политики (государственного управления) заграничные авторы? Воспользуемся для этого тезисами из публикации Лесли А. Пала.

Это – деятельность, критериями которой являются:

– равенство как одинаковое отношение к каждому, что является справедливым, равенство всех перед законом и равенством возможностей каждого;

– ответственность государства за расчетливое расходование средств налогоплательщиков;

– безопасность как первоочередная человеческая и общественная потребность; государство создает механизмы (полиция, система судопроизводства, вооруженные силы), которые регулируют и контролируют внутренние риски и внешние угрозы;

– это реальная возможность индивидов делать то, что им выгодно или нравится, если они не вредят своими действиями другим;

– сохранение сообщества, то есть насколько хорошо государственная политика (управление) поддерживает коллективную жизнь всего сообщества (общественное согласие) [8, с. 161–162].

Государственное управление как определяющий фактор в комплексе целеустремленных влияний на социальные процессы с целью приведения общества к заданному состоянию или сохранению определенных параметров его функционирования трансформируется на основании инноваций, самодеятельности, которая инициирует его самоорганизацию. То есть, речь идет не об очередной реформе управления, а о глубоких общественных изменениях, которые нужно и можно регулировать. Усилить местное самоуправление, ликвидировать сверхцентрализацию, номенклатурную систему – это и значит уничтожить материальную базу бюрократизма, возобновить потерянную управляемость.

А поскольку одним из стратегических приоритетов государственной политики Украины является интеграция в европейские структуры, логично будет дать короткий анализ европейской доктрины и европейских стандартов государственного управления.

То, что в украинской науке и практике понимается и функционирует под названием "государственное управление", в Европе (в пределах Европейского Содружества) представлено как сложная, целостная, дифференцированная система публичной администрации, призванная обеспечивать реализацию прав и юридических лиц, эффективное и качественное предоставление административных услуг. Ориентиром для большинства стран континента (и не только Европейского) служат концепции надлежащего управления (от англ. – good governance) и надлежащего управления (от англ. – good administration) [9].

Стоит отметить, что для первой (надлежащего управления) концепции в качестве основы и предпосылки выступают демократия и верховенство права. Конкретно речь идет о необходимости согласованности и понятности политики, которая внедряется на разных уровнях управления, с целью ее наиболее эффективной реализации благодаря правовой определенности, открытости, прозрачности и ответственности органов управления.

Что касается второй концепции надлежащего управления, то здесь стоит отметить, что в Украине публичная администрация трактуется как совокупность органов исполнительной власти и местного самоуправления (то есть по этому признаку не совпадает с понятием "государственное управление", к которому местное самоуправление не принадлежит, а функции государственного управления выполняют не только органы исполнительной власти).

Сочетая эти две концепции в выработке национальной программы ввода демократических стандартов (европейских норм), украинские специалисты вместе с экспертами ОЕСД и SIYMA определили основными сферами оценки государственного управления государственную службу, внешний аудит, финансовый контроль, управление расходами государственного бюджета, систему планирования и координации политики, систему управления государственными закупками.

Вывод. Управление, государственное особенно, направлено на обеспечение нормального осуществления других видов деятельности, то есть носит опосредствованный характер. Еще большей проблемой является то, что государственное управление призвано, в конечном итоге, обеспечить решение проблем, в основе которых лежат самые разнообразные интересы и потребности больших групп людей. К тому же в исследовании государственного управления, традиционно основное внимание обращается на характер и качество сугубо управленческой работы. В реальной жизни результаты управления в социальных системах зависят от многих субъективных факторов – от профессионального и личного авторитета руководителя до уровня корпоративной культуры.

Список использованной литературы:

1. Сурмин Ю. П. Социология управления : учебник / Ю. П.Сурмин,
И. П. Бидзюра. – К. : Образование Украины, 2012.

2. Шедяков В. Е. Стратегическое управление модернизацией страны : пределы, возможности, оптимизация влияний / В. Е. Шедяков // Политический менеджмент. – 2011. – № 2 (47). – С. 44–53.

3. Якокка Ли. Карьера менеджера. (Iacocca: An Autobiography)1984.

4. Друкер П. Ф. Задачи менеджмента в XXI веке / П. Ф. Друкер // Пер. с англ. – М.: Изд. Дом "Вильямс", 2001. – 722 с.

5. Туленков М. В. Організаційна взаємодія в системах соціального управління (соціологічний аналіз): монографія / М. В. Туленков. – К.: ІПК ДСЗУ, 2005.

6. Будзан Б. Менеджмент в Україні: сучасність і перспективи /
Б. Будзан. – К.: Основи, 2001.

7. Гамон А. В. Державне регулювання інноваційного розвитку України: монографія / А. В. Гамон. – К.: Вид–во НАДУ, 2005. – 388 с.; Караваєв В. Конституювання державної політики національної ідентичності в контексті забезпечення національних інтересів / В.Караваєв / Політичний менеджмент. – 2011. – №3. – С.139–146; Малиновський В. Я. Державне управління: Навч. посібник / В. Я.Малиновський. – К.: Атіка, 2009. – 608 с.; Мотренко Т. В., Бакуменко В. Д., Васильєва О. І. Концептуальний аналіз дисертаційних робіт з державного управління (до 10–річчя галузі науки державного управління в Україні) / Т. В. Мотренко, В. Д. Бакуменко, О. І.Васильєва // Вісник державної служби. – 2007. – №4. – С .6–15 та ін.

8. Леслі А. Пал. Аналіз державної політики. – К.: Основи, 1999.

9. Див.: Авер’янов В. Б., Дерець В. А., Ославський М. І., Писаренко Г. М., Пухтецька А. А. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право // Авер’янов В. Б. та ін.; за заг. ред. Авер’янова В. Б.; Нац. акад. наук України, Ін–т держави і права ім. В. М. Корецького Юстініан Київ, 2007. – С.19, 20, 24–28.