Иванник Ю.А.
ГОУ ВПО «Северо-Кавказский Государственный Технический Университет», г.
Ставрополь
Экономические основы государственно-частного партнерства
В современной России проводятся рыночные
реформы. Определены основные приоритеты социально-экономической политики
государства на ближайшие десятилетия. Главные усилия сегодня направлены на
сферы, которые определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные
проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного
строительства. Иными словами, развитие страны на современном этапе направлено
на сглаживание накопившихся диспропорций в социальной сфере.
Финансовые
обязательства государства в развитии социально-экономических сфер растут, ибо
эти отрасли являются капиталоёмкими и низкоприбыльными, а государственный
бюджет не в силах самостоятельно обеспечивать поддержку этих отраслей.
В этой
ситуации разумно привлекать средства из частного сектора. Такой симбиоз может
быть полезен для обеих сторон. Бизнесу удобно, что государство оплачивает
вложения инвестора в рассрочку. В этом случае возврат инвестиций осуществляется
за счёт налоговых поступлений государства с учётом оговорённого ранее процента.
К тому же, инвестор может вернуть свои средства за счёт взимания платы
потребителей той или иной услуги. И, наконец, можно совместить оба способа
возврата денег – частично из госбюджета, частично за счёт оплаты потребителями
услуг. Такое взаимодействие частного и государственного капиталов носит
название государственно-частное
партнёрство(1).
В современных
российских условиях государство начало разрабатывать эффективные схемы
взаимодействия государственного и частного капиталов, пытаясь адаптировать
многообразный опыт Запада к российским особенностям и реалиям (2).
Важнейшая
проблема государственно-частных партнёрств связана с перераспределением
правомочий собственности, возникающим в процессе перерастания
административно-властных отношений государства и бизнеса в отношения
партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того,
некоторые формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как
косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т.е. рассматриваются
как вторжение в систему отношений собственности. Однако, в отличие от
стандартной полномасштабной приватизации в партнерствах государство сохраняет
существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими
процессами, а также некоторые правомочия собственности. В строгом смысле
партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно
относящиеся к ведению государства.
Поэтому
отношения собственности как экономическая основа партнёрства государства и
частного капитала определяют его содержание, формы и механизм функционирования.
В России в силу того, что имущественные и правовые отношения ещё не обрели
чёткую законодательную базу, вопрос регулирования правомочий собственности
стоит крайне остро. А отдельные исследования государственно-частных партнёрств,
возникающие хаотично, не уделяли должного внимания этой проблеме. Между тем,
этот вопрос требует системного подхода и разработки (3). Существует
настоятельная необходимость теоретического исследования, с разработкой
глубинных проблем государственно-частных партнёрств, моделирования
экономических институтов, создания законодательного базиса таким образом, чтобы
работа всех его участников была скоординирована и носила последовательный
характер, нацеленный на результат. Пока нельзя сказать, что в современной
России всё организовано именно так.
Сложность
процесса становления механизма государственно-частных партнёрств в России
связана не в последнюю очередь с бедностью понятийно-категориального аппарата
по этой теме. До сих пор не сложилось единого определения, а соответственно и
понимания сути государственно-частных партнёрств. В связи с этим, можно
говорить лишь о некоторых подходах к определению данного института
экономических отношений возникающих в той или иной стране.
В
связи с этим исследование природы и механизма государственно-частного
партнёрства, определение его роли в решении именно
социальных проблем является весьма актуальным как в
теоретическом, так и в практическом отношении. Достаточно сказать, что
около 80% глобального рынка государственно-частного партнерства составляют
проекты в сфере образования, медицины и смежных секторах.
Проблемы
государственно-частных партнёрств теоретически недостаточно исследованные в
экономической науке, регулирование же государственно-частных партнёрств носит,
как правило, прецедентный характер. Полноценного исследования, имеющего целью
упорядочить полученный ранее опыт, в экономической литературе не проводилось.
Однако такая задача является первостепенной при разработке государственных
национальных проектов, связанных с государственно-частными партнёрствами. В
научной литературе можно встретить разрозненные теоретические исследования
отдельных проблем государственно-частного партнёрства (4). В разных научных
течениях имеются разработки вопросов собственности, регулирования государством
частных экономических отношений, контроля государством частного сектора. Однако
рассмотрение таких вопросов, как соединение двух форм собственности с целью
финансирования определенных социально значимых проектов, различие интересов в
таких партнёрствах, возможные пути урегулирования конфликтов этих интересов
комплексно не изучались.
Современные
западные экономисты в силу более долгого, чем в России, периода существования
подобной проблематики сумели достаточно детально изложить основные черты и
принципы государственно-частных партнёрств, хотя исследовались большей частью
практические вопросы, а выводы были узконаправленными, как правило, они не
давали возможности применить накопленные знания для предотвращения схожих
проблем в будущем.
Их исследования в большинстве своём являются статьями, опубликованными
по данной тематике в разное время. Среди западных учёных, разрабатывавших тему
государственно-частных партнёрств можно назвать Ашауэра, Галлахер, Эдвардса и
других. В отечественной литературе
впервые государственно-частные партнёрства исследовались
В. И. Лениным, затем к вопросам ГЧП вернулись современные экономисты И.П.
Фаминский, И.И.Столяров, М.А. Сажина, С.П. Макаров (5).
В современном мире неотъемлемым условием
нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие
бизнеса и структур государства. Характер этого взаимодействия, методы и
конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от и зрелости и
национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не
бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных
с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается
источником и мотором развития и приращения общественного богатства. В последние
десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран складывается
совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства, обычно
называемое партнерством (6). Развивающееся партнерство, в отличие от
традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений
собственности и методов управления.
Масштабный опыт перераспределения
правомочий собственности между государством и частным бизнесом имеется в так
называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных
отраслях). Именно в этих отраслях исторически сложились традиции делегирования
государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет
ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами
(public goods), чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению
соответствующих секторов экономики в государственной собственности (7). Кстати,
качественное использование государственного капитала является необходимым
условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной
экономики. Но с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает
мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к
инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких
социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках
разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства. Накопленный к
настоящему времени арсенал этих форм позволяет при безусловном сохранении
важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть
правомочий собственника частному сектору. Главным образом имеются в виду такие
функции, как строительство, эксплуатация, содержание и управление в сфере
производственной и социальной инфраструктуры (8). Таким образом, в традиционно
государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги
(private goods), создающие условия и предпосылки эффективного функционирования
инфраструктурных объектов, оптимального управления ими, рационального
использования ресурсов.
Содержание и
цели Государственно-частных партнёрств. В широком смысле, государственно-частное партнёрство – это метод
предоставления государственных услуг, который объединяет частный и
государственный сектор на долгосрочной контрактной основе, закрепляя за каждой
стороной определённые обязательства.
Государственно-частное партнёрство – это
соглашение о взаимных выгодах. Стоимостная эффективность ГЧП, так же как и при
потреблении в привычным понимании, есть результат проектирования финансовой
структуры, вкупе со «спущенными сверху» системой управления и финансированием.
Всё это является следствием системы вознаграждения, основанной на дальнейшей
оплате предоставляемых услуг, и снижении рисков (9).
Суть такого социально-политического
явления как государственно-частное партнерство сложно объяснить одним лишь
определением вне социального контекста. Здесь необходимо выделить два главных
вопроса исследования:
а) понимание государственно-частного
партнерства (определение, типология, формы, характерные признаки подобного рода
партнерств);
б) создание государственно-частного
партнерства (принципы создания и этапы этого процесса).
Прежде всего, необходимо признать, что
единого определения, а соответственно и понимания государственно-частного
партнёрства в тех странах, где оно зародилось и развивается достаточно успешно,
до сих пор не сложилось. В связи с этим можно говорить лишь о тех или иных
подходах к определению данного института общественных отношений, не забывая,
разумеется, о тех условиях объективной действительности, в которых данное явление
возникает в той или иной стране.
Можно сказать, государственно-частные
партнёрства – это финансирование частным сектором государственной
инфраструктуры (10). Однако это неоднозначное определение. Ведь финансирование
– это только один из элементов. Ключевым в ГЧП является то, что государственный
сектор не покупает объект; он получает доступ к источнику определённой услуги
на особых условиях и на определённые сроки. Эта черта является ключевой для
определения жизнеспособности или нежизнеспособности транзакции, в зависимости
от того, представляет ли она в конечном итоге экономическую выгоду.
Основной целью возникновения государственно-частного партнёрства является
финансирования капиталоёмких или малоприбыльных отраслей экономики. Особенности
Государственно-частных партнёрств по сравнению с другими механизмами
финансирования состоят в том, что партнёры преследуют различные цели, решают
свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации. Государство
заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг
инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим
агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль.
Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь
не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от
проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов
в целом. Проекты ГЧП зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов,
активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики.
Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит
развитие местных рынков капитала, товаров и услуг. Однако интересы государства
и бизнеса могут не просто не совпадать, но и быть противоречивыми, поэтому
заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон,
балансирующие эти интересы и цели проектов (11).
Каждая из сторон партнерства вносит свой
вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются:
финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и
оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие
предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается
внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и
технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых
предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом, налаживанием эффективных
кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда как правило
повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии.
На стороне государства в проектах ГЧП –
правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также
получение некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий
субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы
с чисто производственных программ на социальные цели (образование,
здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только
способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает
инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах.
Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться
исполнением своих основных функций – контролем, регулированием, соблюдением
общественных интересов. Так, по мере
развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей
деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные
функции. И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские
риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП
заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель
более качественных услуг (12).
Перспективы развития
государственно-частных партнёрств в России. России еще предстоит пройти сложнейший процесс
экономической и правовой квалификации многочисленных форм
государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно
оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как
представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что
в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным
интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и
публично-правовой собственностью. Этот срез отношений не укладывается полностью
в нормы гражданского права. В мире широкое распространение получило использование механизмов государственно-частного партнерства для
реализации проектов модернизации социальной инфраструктуры. Именно государство
и органы местного самоуправления призваны защищать общественные интересы в
таких социально уязвимых сферах, как социальная и экономическая инфраструктура,
жилищно-коммунальное хозяйство и т.п., где имеют наибольшее распространение
проекты государственно-частных партнёрств.
Как показывает мировая практика,
использование механизмов государственно-частного партнерства для реализации
инфраструктурных и социальных проектов позволяет не только решать проблемы их
инвестирования, но и с пользой для дела использовать организационные и
управленческие навыки, опыт частного бизнеса в проведении модернизации
социальной инфраструктуры, повышении качества предоставляемых социальных услуг
и эффективности управления объектами социальной инфраструктуры.
Однако
надо понимать, что государственно-частное партнерство – это не
благотворительность, а совместная деятельность государства и бизнеса. И эта
деятельность должна быть выгодна обеим сторонам. Для государства – это решение
социально значимых задач, а для бизнеса такое сотрудничество вполне
мотивировано, поскольку фактически нет рисков утраты вложенных средств, ведь
государство, как партнер, по определению
не может быть банкротом.
В России имеется огромный, мало
используемый пока потенциал государственно-частного партнерства в ряде
капиталоемких отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве, в сфере
мелкого и среднего бизнеса. Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие
концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов
государственно-частного партнерства вполне может быть использовано при решении
ряда важных задач современной экономической политики. Разнообразные формы
партнерства обеспечат эффективные решения в области реформирования естественных
монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут
быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры,
обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства.
Богатый опыт западных стран в сфере
Государственно-частных партнёрств должен быть не просто скопирован и применён к
нашим реалиям. Нельзя забывать, сколько лет шли к взвешенным и эффективным
схемам страны с развитой демократической экономикой. Наши первые шаги должны
быть аккуратными. Необходимо создать аналитическую группу при правительстве для
того, чтобы она могла сопоставить полученные от запада знания, теперешние
макроэкономические реалии и внутреннюю экономическую (и не только) среду в
нашей стране. России необходимо начинать разрабатывать и законодательно
подкреплять именно те схемы, которые будут максимально адаптированными именно к
отечественным экономическим особенностям. Важно также сделать барьеры для входа
в это партнёрство для бизнеса таковыми, чтобы не отталкивать его от участия в
жизни общества, а стимулировать его желание инвестировать средства. Возможно,
это надо сделать будет финансирование пока только краткосрочных – в масштабах
государственно-частных партнёрств – проектов, чтобы было более очевидным
бизнес-планирование и была чётче видна прибыль в перспективе.
Для
становления Государственно-частных партнёрств в России необходимо разработать
предложения и сделать ряд выводов: Во-первых, партнёрства, имеющие определённые
отличия от традиционных экономических отношений, создают новые модели
финансирования, отношений собственности и методов управления. Каждая из сторон
партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким
вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное
управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к
новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах
обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы,
совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации
производства, созданием новых предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом,
налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками.
На рынке труда как правило повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо
оплачиваемые профессии (13). Государство в свою очередь может не участвовать
собственным капиталом в проекте, но выступать в роли гаранта экономической
стабильности.
Во-вторых,
в настоящее время в России управление государственно-частными партнёрствами
имеет черты советского государственного монополизма. Государство любыми
способами старается сохранить за собой ключевые права по отношению к объекту
государственно-частного партнёрства, в то время как единственным способом
привлечения инвестиций в малоприбыльные секторы экономики являются различного
рода льготы и обеспечение благоприятной экономической среды, а также политика
невмешательства в управление объектом со стороны частного сектора.
В-третьих, необходимой краткосрочной целью развития
Государственно-частных партнёрств в России является создание государством
максимально комфортных условий для привлечения инвестиций частного сектора.
Важный момент регулирования Государственно-частных партнёрств
– экономическая прозрачность всех этапов реализации таких проектов. Бизнесмены
должны быть уверены, что государство будет не диктатором, а партнёром, честно
выполняющим свои обязательства. Риск использования такого партнёрства с
государством в качестве способа давления на
конкурентов в своём бизнесе также должен быть сведён к нулю. Думается, что
только открытые государственные тендеры могут быть единственным приемлемым
инструментом (14).
Государственно-частные партнёрства – достаточно
прогрессивная форма работы, сводящая на нет критику и лоббистские усилия
радикальных политических сил, одна часть которых считает, что надо все
приватизировать, другая - отдать государству. В случае же
государственно-частных партнёрств создаётся некий компромисс. Хотя нельзя
забывать, что во всех аспектах использования государственно-частных партнёрств
важно грамотное правовое регулирование проблемы. В случае внедрения
государственно-частных партнёрств в России важно проявить деликатность к
неготовности нашего рынка к кардинальным шагам (15). Возможно, нужно
стимулировать создание органа на подобие Частной финансовой инициативы, где
инвестором государственной инфраструктуры будет не один игрок частного бизнеса,
а совокупность долей частных партнёров нескольких компаний. Это будет
страховать каждого участника от потенциальных рисков.
Но
немаловажно и то, что до настоящего времени нет четкого представления о том,
каким должно быть взаимодействие государства и бизнеса и в каких
организационно-правовых формах оно может осуществляться. Неоднократно
говорилось о необходимости принятия специального федерального закона,
регулирующего отношения в сфере государственно-частного партнерства. Но пока,
никто такой законопроект не разрабатывает, нет правового определения
государственно-частного партнерства, в законодательстве отсутствует понятийный
аппарат, перечень его возможных форм и механизмов реализации, не разработана
нормативно-правовая база для применения механизмов государственно-частного
партнерства, не выработана система обеспечения прав и взаимной ответственности
сторон государственно-частного партнерства. Сегодня существует острая
потребность организовать изучение, обобщение и использование положительного
опыта государственно-частного партнерства, искать механизмы и меры стимулирования
бизнеса для его привлечения к развитию социальной сферы в регионах, иначе мы в
решении этих вопросов будем продолжать топтаться на месте.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Частно-государственное партнерство: состояние и
перспективы развития в России: Аналитический доклад. М.: Институт экономики
РАН, Национальный инвестиционный совет, 2006. С. 14;
2. См. обстоятельный анализ теоретических подходов к
категории публичных благ и общественных интересов в монографии: Рубинштейн А.
Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального
интереса. СПб.: Алетейя, 2008;
3. Рубинштейн А. "Группы и их интересы":
приглашение к дискуссии // Вопросы экономики. 2006. N 11;
4. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного
сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 28, 36;
5. Государство и бизнес: институциональные аспекты.
М.: ИМЭМО РАН, 200G. С. 40;
6. Public-Private
Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985. P. G7.
7. Варнавский В. Г Указ. соч. С. 34-37;
8. В. Г. Варнавский. «Государственно-частное
партнерство». В 2-х томах. М., ИМЭМО РАН, 2009;
9. В. Кабашкин, В.Сидоров, А.Левченко. «Развитие
государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации». М., 2003;
10. Сосна С. Л. О концепции общественного достояния //
Государство и право. 1996. N 2; Государство и бизнес: институциональные
аспекты. С. 66;
11. Обзор форм, моделей и конкретных механизмов ГЧП
сделан на основе следующих источников: Варнавский В. Г. Указ. соч.; Государство
и бизнес: институциональные аспекты; Шарингер Л. Новая модель инвестиционного
партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13;
12. Сосна С. А. Концессионное соглашение - новый вид
договора в российском праве // Журнал российского права - www.concession.ru;
13. В законодательстве некоторых зарубежных стран
перечисляются конкретные сферы и виды деятельности, отрасли экономики,
нормальное функционирование и развитие которых составляет публичный интерес.
Практически всегда в его сферу входят такие важнейшие социальные услуги, как
коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы,
строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры;
14. Ведомости. 2008. 8, 21 и 23 мая; РБК daily. 2007.
20 дек.;
15. Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и
правовые основы концессионной деятельности (www.irex.ru/press/pub/polemika).