Боровикова Е.В.
Традиционный подход к определению бюджетного
планирования заключается в рассмотрении данного процесса как централизованного
распределения и перераспределения валового общественного продукта и
национального дохода между звеньями финансовой системы. Развитие действующей
модели бюджетного федерализма, реформирование системы управления
государственными и муниципальными финансами, переход к инновационной модели
развития экономики обусловили необходимость формирования нового подхода к
сущностной характеристике бюджетного планирования и методологических основ его
осуществления. Развитие субъектов РФ и муниципальных образований должно
определяться и оцениваться посредством какого-либо критерия, отражающего
возможности финансовой системы к переходу на более высокий уровень состояния и
использования финансовых ресурсов территорий. Таким показателем может выступать
показатель финансового потенциала, обобщающего оценки, полученные при выявлении
бюджетного и налогового потенциалов. Исходя из изложенного выше, бюджетное
планирование может быть рассмотрено в качестве
одного из звеньев системы управления финансами (государственными и
муниципальными), обеспечивающего финансовыми ресурсами потребителей бюджетных
услуг и направленного на эффективное использование бюджетного потенциала.
Выделение в системе финансового планирования налогового планирования как самостоятельной научно обоснованной деятельности по формированию планов налоговых поступлений в бюджеты стало возможным и необходимым в результате формирования новой налоговой системы в Российской Федерации в условиях конституционно закрепленной модели бюджетного федерализма. Налоговое планирование способствует достижению следующих целей:
- разработка налоговой политики на кратко- и долгосрочный периоды;
- своевременное и обоснованное составление проектов федерального, региональных и местных бюджетов на предстоящий год и перспективу;
- принятие необходимых политических, социальных и экономических решений в ходе исполнения соответствующих бюджетов;
- оценки налогового бремени на экономику страны в целом и отдельных ее регионов, административно-территориальных образований и др.
Помимо бюджетного планирования в бюджетном процессе осуществляется ряд управленческих действий, которые очень тесно взаимосвязаны с процессом планирования, а, по мнению отдельных исследователей и специалистов, выступают его составляющими. Среди таких действий выделим бюджетное прогнозирование, бюджетное регулирование или, иначе, межбюджетное регулирование, бюджетный контроль и анализ бюджета. В широком смысле анализ бюджета – это метод исследования и контроля бюджетной системы и бюджетного процесса [1, с. 69]. В узком значении в теории и практике бюджетного планирования следует рассматривать налогово-бюджетный анализ, основанный на совокупности финансовых индикаторов и алгоритмов оценки структуры бюджета и динамики бюджетных показателей.
Классификация методов планирования в налогово-бюджетной сфере достаточно обширна. Многие методы применимы как для планирования налоговых доходов, так и для неналоговых и прочих доходов, а также расходов. Рассмотрим обобщенную классификацию методов бюджетного планирования, актуальную для современной модели финансово-экономических отношений.
Эвристические методы предполагают применение интуиции, опыта, творческого подхода субъектов планирования (методы анкетных исследований, методы экспертных оценок). Экономико-математические и статические методы позволяют адаптировать расчетные инструменты и аппарат, функциональные зависимости к особенностям финансовых потоков в бюджетной системе. Широко применяемыми подходами являются нормативный метод, метод экстраполяции, метод «бюджета, основанного на затратах», метод «составления бюджета с нуля», метод анализа затрат и результатов. Бюджетирование, ориентированное на результат, выступает одним из наиболее эффективных методов в практике планирования бюджетных обязательств, что подтверждает опыт зарубежных стран (США, Новая Зеландия, Австралия, Великобритания, Франция и др.).
Поскольку планы в условиях средне- и долгосрочного планирования составляются в нескольких альтернативных вариантах с учетом различных итогов их исполнения под влиянием совокупности факторов, существенно возрастает потребность в применении метода сценариев, способного объединить результаты качественных и количественных оценок состояния бюджетов и бюджетной политики. Теории планирования известны так же методы математического программирования и теории игр, которые пока не нашли достаточного распространения на практике.
В исследовании по проекту «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», опубликованном под редакцией Кузьменко Т.В. [2], приведено описание различных моделей прогнозирования налоговых доходов в бюджеты регионов. Сопоставимые по точности прогнозные значения налоговых поступлений в среднесрочном периоде обеспечили два метода:
1) применение модели, использующей агрегированные показатели выпуска в отраслях региона. Она предполагает построение уравнение регрессии, отражающее зависимость налогов от промышленного выпуска, объемов строительства и оборота розничной торговли;
2)
применение модели, использующей показатели выпуска в
разрезе отраслей. В данном случае переменные регрессии приводятся в линейной, а
не в логарифмической шкале.
В целях среднесрочного планирования отдельных налогов, в частности, налога на прибыль организаций, было применено несколько моделей, опирающихся на данных о валовом выпуске на территории:
- модель, в которой оценивается эффективная ставка налога по каждому сектору экономики;
-
модель, в которой оценивается эффективная налоговая
ставка на валовый региональный продукт и делаются поправки на различную
структуру секторов экономики различных регионов;
-
модель, в которой оценивается эластичность величины
собираемого налога на прибыль организаций по отношению к валовому региональному
продукту.
По результатам полученных оценок сделан вывод о наиболее высоком качестве приближения данных при использовании модели, основанной на оценке эффективной ставки налога по каждому сектору экономики.
Для составления прогнозных расчетов поступления налога на доходы физических лиц возможно применение эконометрических методов и так называемых микросимуляционных моделей, которые впервые были применены в США и Канаде в 1971-1972 гг. при обсуждении налоговых реформ [2, с. 119-121, 133].
В работе коллектива авторов «Методологические основы планирования территориального развития с учетом согласования интересов корпорации и территории» выделены такие методы планирования, как программно-целевой подход, проектный подход и метод «форсайт» [3, с. 17-18]. Наибольший интерес вызывает последний из перечисленных методов, который состоит в формировании прогнозов с учетом возможных изменений в различных сферах общественной деятельности: экономике, политике, социальных, общественных отношениях и др. Преимущества данного метода применительно к бюджетной системе могут проявиться в возможности сочетания интересов и направлений налоговой и бюджетной политики различных уровней власти, оценки факторов роста налогового и бюджетного потенциалов.
Одним из выводов, полученных по итогам анализа методов планирования бюджетных доходов и расходов, является заключение о наличии как достоинств у каждого из методических подходов, так и недостатков, проистекающих из ограничений на применение подходов, их низкой точности при определенных условиях, соответствия горизонтам планирования и других факторов. Кроме того, сочетание отдельных методов нередко дает более качественные прогнозы, чем соблюдение алгоритма одного из методов.
Обосновывая
выбор методов планирования бюджетов, целесообразно проведение анализа их
особенностей, уровня соответствия сложившимся социально-экономическим условиям
и условиям функционирования налоговой системы, процедуры их применения.
Поскольку методы планирования различны с точки зрения приоритетов их
применения, выбор метода планирования должен быть основан на совокупности
следующих критериев: уровень бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджет
субъекта Федерации, местный бюджет); масштаб субъекта Федерации или
муниципального образования, особенности финансового
состояния территорий; горизонт планирования (кратко-, средне- и долгосрочный
периоды); предмет планирования (доходы, расходы, отдельные их статьи); качество
исходной информации, принятых допущений, заданных условий и ограничений,
характерных для метода планирования; полнота учета влияния внешних и внутренних
факторов; устойчивость применяемых моделей к колебаниям исходной информации;
согласованность между налоговыми и финансовыми органами при подготовке планов
доходов и расходов; затраты времени и средств на процедуры планирования.
1.
Карловская Е.А. Бюджетная система РФ в
аналитических таблицах и структурно-логических схемах. – Хабаровск, 2007. – 103
с.
2.
Кузьменко Т.В. Региональные модели
прогнозирования. – М.: ЛЕНАД, 2006. – 150 с.
3. Методологические основы планирования
территориального развития с учетом согласования интересов корпорации и
территории / Кудрявцев А.Л., Максимова С.В. и др. – Екатеринбург, 2007. – 35 с.
4. Сергеев И.В. Налоговое планирование:
Учеб.-метод. пособие. - М.: Финансы и статистика, 2007. – 168 с.