Экономические науки/ 2.Внешнеэкономическая деятельность.

Д.э.н., проф. Карпов С.А.

Московский технологический институт

Проблемы двойного гражданства: мировая теория и практика

Уважение прав человека, создание условий, гарантирующих свободу поведения и передвижения, как по территории страны, так и за ее пределами, являются главными предпосылками успешных демократических преобразований в любой стране мира, в том числе и в Российской Федерации.

Несмотря на важнейшее значение личных прав и свобод, данная правовая категория нигде в странах современного мира реально не обеспечивается. Это утверждение в полной мере относится к конституционному праву на множественное (двойное) гражданство, закрепленное в ч. 1, ст. 62 Конституции Российской Федерации. Между тем, именно ситуация с двойным гражданством (бипатризм) показывает реальную степень демократичности конституционно-правовых отношений между государством и его гражданами.

В данном докладе мы, рассматриваем, прежде всего, вопросы конституционно-правового регулирования двойного гражданства, так как множественное (тройное, четверное и т.д.) гражданство является фактически производным и достаточно редким явлением, особенно для Российской Федерации.

Двойное гражданство появилось в России с 1992 года в соответствии Законом "О гражданстве России". Статья 20 этого Закона предусматривала автоматическое восстановление в гражданстве России всех, кто за последние тридцать лет переселился в Израиль и был лишен советского гражданства.

    Наличие российского гражданства признавалось за людьми этой категории независимо от того, получили ли они уже российские паспорта.        
       Таким образом, около 1 млн. российских эмигрантов в Израиле являются гражданами Израиля и России, т.е. имеют двойное гражданство.

В объявивших о независимости Абхазии и Южной Осетии — 90% населения имеют с Россией двойное гражданство.

Крымчане стали россиянами с правом отказа от украинского гражданства, то есть лицами с двойным гражданством.

В самой России по данным главы ФМС К. Ромадановского в настоящее время более 6 млн. россиян имеют, кроме российского, паспорта (и, соответственно, гражданство) других государств.

Следует отметить, что в большинстве передовых стран мира часть населения имеет гражданство двух или более государств. Причем доля таких граждан растет достаточно высокими темпами, особенно в последние годы.

Например, лицами с множественным гражданством стали все жители 28-ми стран Европейского Союза (более 500 млн. чел). Об этом свидетельствует, в частности паспорт граждан Европейского Союза (ЕС). При создании ЕС у всех жителей отбирались национальные паспорта. И выдавался новый паспорт ЕС, на титульной обложке которого вверху написано «Европейский Союз», а под ним название конкретного государства, к примеру: «Республика Франция». Это означает, что жители Франции, получив множественное гражданство, обладают правами, свободами и обязанностями, как Франции, так и всех остальных 27 стран ЕС. Естественно, что такие права, свободы и обязанности для всех стан ЕС практически идентичны и обеспечиваются единым конституционно-правовым регулированием со стороны Парламента и Совета Европы.

При дальнейшем планируемом расширении ЕС число лиц с множественным гражданством, очевидно, будет возрастать, причем на миллионы и десятки миллионов человек.

Граждане испаноязычных стран могут также иметь двойное гражданство, но это двойное гражданство особого рода: одно гражданство активное, другое «спящее». Если, например, испанец переезжает в Перу (или наоборот), либо туда перемещается центр его деловой активности, или общественных интересов, то его «спящее» второе гражданство активизируется.

Очевидно, что категория лиц с двойным гражданством требует более сложного юридического регулирования прав, свобод и обязанностей личности, поскольку зачастую возникают коллизии при их реализации в различных государствах, в зависимости от прав и обязанностей граждан, зафиксированных в Конституциях таких стран.

Несмотря на закрепление правовых предписаний о наличии двойного гражданства в Российской Конституции 1993 года и ряде российских федеральных законов, вопросы о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства, что следует понимать под множественным (двойным) гражданством, процедуры его осуществления, учета и другие остаются совершенно не освещенными.

Данный конституционно-правовой пробел свидетельствует о недостаточной разработанности проблемы двойного гражданства в России, что определяет необходимость серьезного исследования настоящей темы.

Как государства, так и отдельные лица не однозначно относятся к институту двойного гражданства. В одних случаях двойное гражданство воспринимается как провокация конфликта между личностью и государством или серьезная угроза основным ценностям общества. В других случаях оно расценивается как желательное явление, а иногда к нему относятся с безразличием и даже не учитывают на государственном уровне количество этносов с двойным гражданством.

Влияние на политику государств в сфере двойного гражданства оказывают общемировые объективные процессы глобализации, интеграции, возникновение Транснациональных корпораций (ТНК) и банков (ТНБ), релакация бизнеса, а также обостряющиеся во всем мире проблемы трудовой миграции, беженцев и вынужденных переселенцев.

Создание законодательства, которое исключило бы саму возможность существования лиц с двойным гражданством (бипатризм), вряд ли возможно. Непризнание существования института бипатризма приведет к увеличению числа его неурегулированных случаев, проблем бипатридов и государства.

Множественное (двойное) гражданство является естественно возникающим правом, которое может быть ограничено, как и другие права в демократическом обществе, в целях устранения возможностей 

злоупотребления им или устранения иных угроз, связанных с ним.

Но такое ограничение не должно уничтожать названное право.

Способствовать грамотному и эффективному решению проблем должна высококачественная юридическая разработка различных аспектов множественного (двойного) гражданства и создание основ, а впоследствии и единого права, регламентирующего институт множественного (двойного) гражданства.

Конституцией нашей страны гарантируются защита и покровительство граждан РФ, имеющих двойное гражданство: «наличие у гражданина  Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод…, вытекающих из российского гражданства» (ст. 62 Конституции).

Вместе с тем, в ч.1, ст. 62 Конституции Российской Федерации указано, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

На наш взгляд, конституционная отсылка к международному договору и (или) федеральному закону сдерживает реализацию права на двойное гражданство, превращая, по существу, ч.1 ст. 62 Конституции РФ в декларативную норму.

Например, что касается практики заключения международных договоров о двойном гражданстве, то за всю 25-летнюю историю России было заключено всего два таких договора - с Таджикистаном и Туркменистаном. На данный момент действует только один договор с Таджикистаном.

К сожалению и в российском Федеральном Законе о гражданстве 2002 г. условия и порядок приобретения двойного гражданства не регулируются. В ст. 6 «Закона о гражданстве РФ», которая называется «Двойное гражданство», по существу речь идет не о порядке получения и признания двойного гражданства, а о констатации факта наличия двух гражданств, из которых только одно будет приниматься во внимание Российской Федерацией.

В указанном ФЗ закрепляется  сохранение прав и свобод гражданина РФ при наличии второго гражданства: «приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации». И  отмечается, что гражданин РФ, имеющий иное гражданство, рассматривается РФ только как российский гражданин «за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом».

Тем самым законодатель предусматривает возможность изменения данной нормы посредством принятия международного договора или соответствующего федерального закона.

Это положение подтверждается ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает приоритет применения международных норм над внутригосударственным законодательством независимо от сферы правового регулирования.

На наш взгляд, учитывая объективность существования двойного гражданства в мире, и в целях более эффективного его конституционно-правового регулирования целесообразно, например, для граждан России ввести понятие «первичного», российского гражданства, а любое другое рассматривать как «вторичное». Это позволит не только обеспечить превалирование российских законодательных актов, но и устранить важнейшую негативную проблему двойного гражданства: избирательный выбор бипатридом прав, свобод и обязанностей из обоих гражданств в свою пользу, но нередко в ущерб государственным интересам России.

При этом возможно законодательно закрепить, что права и свободы должны выбираться бипатридом не отдельно от одного из двух гражданств, а только в совокупности с обязанностями соответствующего гражданства. Представляется неправомерным, если бипатрид будет выбирать, например, права и свободы в соответствии с гражданством России, а обязанности по военной службе в соответствии со вторым гражданством, где предусмотрена не обязательная, а только контрактная служба в армии.

Несмотря на ряд усилий международного сообщества по ограничению множественного (двойного) гражданства это явление продолжает распространяться.

В этой ситуации, очевидно, речь должна идти о принятии специального федерального закона, помимо Закона о гражданстве, в котором бы четко фиксировался порядок приобретения второго гражданства, тем более что ни один законодательный акт Российской Федерации не содержит запрета получать какое-либо иностранное гражданство

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 г.// Российская газета. – М.: 2009, № 4831.

2. Карпов С.А. Проблемы миграции в России //Сб. «Образовательная среда сегодня и завтра», М.: МТИ, 2013.

3. Карпов С.А. Управление миграционными потоками в современных российских условиях // Сб. «Ключови въпроси в съвременната наука -2015», София, Болгария, 2015.

4. Аксенов А.Б. Двойное гражданство и проблемы национальной безопасности: российское законодательство и зарубежная практика //Вестник экономики, права и социологии.- М.: 2014, № 4, c.115-118