Ерболат
Карлыгаш Ерболаткызы,
Казахский
гуманитарный
юридический
университет
Актуальные вопросы развития транспортного законодательства в Республике
Казахстан
Аннотация
В
данной статье рассматриваются вопросы развития казахстанского законодательства
в сфере транспорта на современном этапе. Автором делается попытка дать анализ
интенсивному процессу формирования транспортного законодательства и проблеме
его кодификации.
Ключевые слова: транспортное законодательство, кодификация, договор
перевозки, отрасль права.
На современном этапе в Казахстане законодательство в сфере
транспорта и транспортного обслуживания является одним из объемных по
совокупности различных отраслей права. В систему транспортного законодательства
входит законодательные и подзаконные акты различной отраслевой принадлежности
(в том числе и акты комплексного характера), в связи с чем транспортное
законодательство - это комплексная отрасль законодательства РК. Соотношение
гражданского и транспортного законодательства применительно к договорным
отношениям, возникающим в транспортной сфере, это соотношение общего и
специального законодательства. Так, Гражданский Кодекс РК (Особенная часть) от 1
июля 1999 г. содержит две главы гл. 34 «Перевозка» (ст.ст. 688-707 ГК РК) и гл. 35 «Транспортная экспедиция» (ст.ст. 708-714 ГК РК) [1], в
которых закреплены основные положения о регулировании перевозок, а детальная их
регламентация содержится в специальных законодательных актах.
В
области транспортного обслуживания, в том числе законодательство
регламентирующее вопросы прав и обязанностей транспортных организаций и пассажиров в Республике Казахстан образуют
из различных норм международных актов, ратифицированных республикой и ряда
законов страны, это: Гражданский
Кодекс (Особенная часть), Закон РК "О транспорте в Республике Казахстан", Закон РК «Об автомобильном транспорте Республики Казахстан»
(ст. 20), Закон РК «О железнодорожном транспорте» (ст. 67). [2], а также
ряд других нормативно-правовых актов, в том числе подзаконных и ведомственных.
В
свое время Правительством РК была сделана попытка кодифицировать транспортное
законодательство в целях его унификации и гармонизации, а также для удобства
при его применении. Статья 2 проекта Транспортного Кодекса определяла транспортную
деятельность как управление транспортными коммуникациями, мобилизационную
подготовку транспортных коммуникаций, подготовку, организацию и выполнение
услуг по перевозке и обслуживанию пассажиров, багажа (грузобагажа), грузов и
почтовых отправлений железнодорожным, автомобильным, морским, внутренним
водным, воздушным, городским электрическим видами транспорта или в прямых
смешанных перевозках, выполняемых на договорной основе или других законных
основаниях [2].
Кодекс
ставил задачу кодифицировать не менее девяти законодательных актов действующих
в правовом поле Казахстана. Это:
1) Закон Республики
Казахстан от 21 сентября 1994 г. "О транспорте в Республике
Казахстан;
2)
Закон Республики
Казахстан от 20 декабря 1995 года "Об использовании воздушного
пространства и деятельности авиации Республики Казахстан";
3) Закон Республики
Казахстан от 17 июля 2001 года "Об автомобильных дорогах";
4) Закон Республики
Казахстан от 8 декабря 2001 года "О железнодорожном транспорте";
5) Закон Республики
Казахстан от 15 декабря 2001 года "О государственном регулировании
гражданской авиации";
6) Закон Республики
Казахстан от 17 января 2002 года "О торговом мореплавании";
7) Закон Республики
Казахстан от 4 июля 2003 года "Об автомобильном транспорте";
8) Закон Республики
Казахстан от 6 июля 2004 года "О внутреннем водном транспорте".
После
его рассмотрения в Мажилисе Парламента РК проект Транспортного Кодекса был
отозван из Парламента РК постановлением Правительства РК от
05.06.2008 N 538.
Основной проблемой принятия такого
кодифицированного акта стало различие между отдельными видами транспорта. По
мнению профессора Мороз С.П., указанные различия настолько существенны, что
любые попытки объединения норм, регулирующих транспортные отношения, в одном
законодательном акте были, по сути, обречены на провал [3].
В настоящий момент Казахстан присоединился к
более 100 различным международным соглашениям в области транспорта, что по
нашему мнению эффективно влияет на внутреннее законодательство в указанной
области.
Говоря о международных документах в сфере транспортного
регулирования, необходимо отметить о разделении их на следующие виды:
1)
соглашения об общих принципах деятельности отдельных видов транспорта (Конвенция о договоре международной перевозки
грузов (КДПГ) (Женева, 19 мая 1956 г.) (перевозки автомобильным транспортом),
ратифицирована РК в соответствии с Указом Президента РК от 12 мая 1995
г., Чикагская конвенция о международной
гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. (в том числе 18 приложений),
ратифицирована постановлением Верховного Совета РК от 2 июля 1992 г. №
1503-XII);
2)
соглашения об организации международного сообщения между странами (Основное многостороннее соглашение о международном
транспорте по развитию коридора Европа - Кавказ - Азия (г. Баку, 8 сентября
1998 г.), подписанное Азербайджанской Республикой, Республикой Молдова,
Республикой Армения; Румынией, Республикой Болгария, Республикой Таджикистан,
Грузией, Турецкой Республикой, Республикой Казахстан, Республикой Узбекистан,
Кыргызской Республикой, Украиной, ратифицировано Законом РК от 7 мая 2001 г. №
196-II; Соглашение о международном транспортном
коридоре «Север-Юг» (г. Санкт-Петербург, 12 сентября 2000 г.), подписанное Правительством РФ,
Правительством Республики Индия, Правительством Исламской Республики Иран и
Правительством Султаната Оман, РК присоединилась к Соглашению Законом РК
от 4 июля 2003 г. № 467-II, для РК вступило в силу 30 октября 2003 г.);
3)
соглашения об условиях перевозок грузов и пассажиров (СПС - Соглашение о международных перевозках
скоропортящихся пищевых продуктов и о специальных транспортных средствах,
предназначенных для этих перевозок (Женева, 1 сентября 1970 г.), которое
вступило в силу для РК 17 июля 1996 г.; КОТИФ - Бернская Конвенция о международных
перевозках железнодорожным транспортом от 9 мая 1980 г. (в ред. 1985 г. и 1999
г.); РК не является ее членом, поскольку является участником СМГС и СМПС);
4)
соглашения, направленные на облегчение транспортных связей между странами
(Соглашение между Республикой Белоруссия,
Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией о
формировании Транспортного союза (Москва, 22 января 1998 г.), ратифицировано РК
Законом от 10 ноября 1998 г. № 298-1, вступило в силу 23 марта 2001 г.);
5)
соглашения, регламентирующие специфические стороны деятельности видов
транспорта (Базельская конвенция о контроле за трансграничной
перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.), РК
присоединилась к Конвенции Законом РК от 10 февраля 2003 г. № 389-II);
6)
соглашения правоохранительного характера, предусматривающие защиту
имущественных интересов в сфере международного транспорта (Конвенция о борьбе с незаконными актами,
направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 1971
г.), Конвенция о преступлениях и некоторых других
действиях, совершенных на борту судна (Токио, 1963 г.); РК присоединилась к
обеим конвенция 13 мая 1994 г.).
Большую
регламентирующую роль в вопросе перевозки пассажиров играет Гражданский Кодекс
Казахстана, где в главе 34
«Перевозка» рассматриваются вопросы договорных отношений между
транспортными организациями и пассажирами (потребителями). На перевозки пассажиров распространяются как
общие требования, предъявляемые к
перевозкам, так и специальные, касающиеся
перевозок пассажиров. Перевозка пассажиров и багажа
осуществляется на основании договора
перевозки.
Правовое регулирование в
ГК отношений, связанных с перевозкой
грузов, пассажиров и багажа, в значительной мере отличается от
регламентации иных видов договорных
обязательств. Достаточно сказать,
что положениям,
регулирующим столь сложные
обязательства, как перевозки,
законодатель посвятил лишь девятнадцать статей. Дело
в том, что,
основной пласт взаимоотношений пассажиров и перевозчиков традиционно регулируется законодательством в сфере транспорта
(автомобильный, железнодорожный, воздушный).
Что же касается
кодифицированных гражданско-правовых актов, то они, также традиционно
всегда включали в себя лишь
отдельные принципиальные положения,
определяющие систему правового регулирования перевозок грузов,
пассажиров и багажа, а в остальном
отсылали к транспортным уставам и кодексам.
К числу специфических
особенностей правового регулирования деятельности транспорта можно
отнести систему лицензирования отдельных видов деятельности в сфере
транспорта, в частности, лицензированию подлежат: 1) перевозка пассажиров (в
том числе перевозка пассажиров железнодорожным транспортом; перевозка
пассажиров морским транспортом; перевозка пассажиров речным транспортом); 2)
перевозка опасных грузов (перевозка опасных грузов железнодорожным транспортом;
перевозка опасных грузов морским транспортом; перевозка опасных грузов речным
транспортом; перевозка опасных грузов автомобильным транспортом) (ст. 16 Закона РК «О лицензировании»).
На протяжении
последних лет в странах СНГ, в том числе и в Казахстане широко обсуждается тема
защиты прав пассажиров при дефолте перевозчика, т.е. неспособности авиакомпании
доставить пассажиров до пункта назначения вследствие своей
неплатежеспособности. Здесь интересен опыт Европейского Союза.
На
сегодняшний день в Европейском Союзе используются следующие механизмы,
направленные на организацию доставки пассажиров до пункта назначения и выплату
компенсаций в случае дефолта авиаперевозчика:
1.
Обеспечение возврата
стоимости билетов туроператорами или туристическими агентами.
2.
Фонд гарантирования прав туристов (Rejsegarantifonden в Дании)
3.
Использование
кредитных карт
4.
Страхование на случай дефолта регулярного
перевозчика (Schedule Airline Failure
Insurance)
5.
Система
взаиморасчетов Международной Ассоциации Воздушного Транспорта (International Air Transport Association Billing Settlement Plan (IATABSP) [4].
На
наш взгляд, объективны рекомендации
Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан
изложенные в докладе. По мнению Комиссии для устранения нарушений прав
пассажиров при перевозке на железнодорожном транспорте необходимо:
- принять
конкретные меры по надлежащему обеспечению и экипировке пассажирских вагонов,
соблюдению требований санитарных правил и пожарной безопасности, устранению
искусственного создания дефицита железнодорожных билетов, их перепродажи
сторонними лицами;
-
необходимо усилить ведомственный контроль за деятельностью региональных
филиалов по пассажирскому и вагонному хозяйству, багажных перевозок;
-
обратить особое внимание на профессиональную подготовленность работников,
непосредственно обслуживающих пассажиров [5].
Существующая
система и состояние правового регулирования отношений по перевозке пассажиров
транспортными средствами нуждаются в
критическом анализе с позиций их эффективности и соответствия новым
экономическим условиям, современным представлениям о должном уровне, качестве
транспортного обслуживания, а также с точки зрения обеспечения правовых
гарантий интересов пассажиров.
Анализ
казахстанского законодательства в сфере транспортного регулирования показывает,
что на современном этапе в республике происходит интенсивный процесс
формирования транспортного законодательства, расширяется правоприменительная
практика, однако несмотря на это, не развита теория транспортного права. В
основном проблема исходит из того, что не раскрыты понятие, правовая природа
транспортного права Республики Казахстан, его место в системе национального
права. Причиной не развитости
транспортного права также в том, что устарела учение советской цивилистической
доктрины, признающее транспортное право как институт гражданского права,
регламентирующий только перевозочные отношения, которое нуждается в переработке
с учетом последних достижений науки гражданского права. В науке гражданского
права не проводились исследования, посвященные выяснению влияния
гражданско-правовых начал транспортному праву и его роли в становлении и
развитии транспортного законодательства, анализу необходимости и обоснования
включения гражданско-правовых норм в транспортное право. Подобные недостатки
препятствуют повышению эффективности правового регулирования общественных
отношений в сфере транспорта. Поэтому, в настоящее время актуальное значение
имеет научное обоснование формирования системы норм права, учитывающий
особенности отношений в сфере транспортной деятельности в условиях рыночной
экономики.