Государственное управление/3.Взаимодействие разных ветвей власти.

Карташов М.И.

Поволжский государственный технический университет, Россия

Проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

На протяжении последнего десятилетия в России отмечается постоянный значительный рост как качественных, так и количественных показателей экологической преступности. В 1997 г. в Российской Федерации было зарегистрировано около 7 тыс. экологических преступлений, в 2002 г. – 21,5 тыс., а в 2007 г. зарегистрировано более 41 тыс. экологических преступлений. Пик экологической преступности пришелся на 2009 год - 46607 экологических преступлений, в дальнейшем количество экологических преступлений снижается и за 2011 год составило 29 тыс. преступлений.

Не смотря на то, что количество выявленных экологических преступлений с 2010 года стало уменьшаться, материальный ущерб от совершенных экологических преступлений по оконченным делам наоборот резко увеличился. Так, в 2009 году материальный ущерб от экологических преступлений составил 13,06 млрд. рублей, в 2010 году – 18,23 млрд. рублей, в 2011 году материальный ущерб по оконченным делам составил уже 19,99 млрд. рублей.

При всем многообразии факторов, детерминирующих развитие преступности рассматриваемого вида, к числу основных можно отнести низкую эффективность деятельности органов государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что вызвано, прежде всего, проведением на протяжении последних двух десятилетий многочисленных реорганизаций системы и структуры государственного экологического управления, сопровождающихся серьезным сокращением количества работников, проблемами законодательного и организационного характера.

Наиболее серьезные последствия реорганизации природоохранных ведомств (в первую очередь, глобальное сокращение численности инспекторского состава: со 100 до 2 тыс. человек [1. С. 206]) отмечались
в 2000 г., когда Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, включая его территориальные органы, вплоть до районных и городских комитетов по охране окружающей среды, а также Федеральная служба лесного хозяйства РФ были упразднены, а их функции переданы Министерству природных ресурсов РФ. В марте 2004 г. в рамках проведения административной реформы всей системы государственного управления Российской Федерации снова были внесены кардинальные изменения в структуру органов государственного экологического управления, в результате чего в России образовалась достаточно сложная система органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования. Так, например, на федеральном уровне действуют: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию а также иные ведомства, в чьи полномочия в той или иной степени входят природоохранные функции (Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитонадзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, МЧС России, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; Государственный комитет РФ по рыболовству и др.).

На уровне субъектов Российской Федерации, наряду с территориальными органами большинства перечисленных выше Федеральных служб и Федеральных агентств (в виде соответствующих Управлений), в каждом субъекте РФ так же имеются природоохранные органы исполнительной власти регионального уровня.

На уровне муниципальных образований органами местного самоуправления создаются свои природоохранные органы власти.

При данном многообразии органов государственного экологического управления, как отмечают специалисты (в том числе и сами работники природоохранных органов), известное выражение «у семи нянек дитя без глазу» достаточно точно отражает ситуацию, сложившуюся в рассматриваемой сфере ввиду отсутствия четкого разграничения предметов ведения и полномочий между различными контролирующими природоохранными органами, а также надлежащего взаимодействия и координации деятельности перечисленных ведомств, без чего, в свою очередь, невозможна эффективная борьба с экологической преступностью.

Так же крайне негативно на эффективности деятельности органов государственной власти сказывается разногласия между различными нормативно-правовыми актами.

Например: в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения и (в более широком смысле) условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, должны создаваться (устанавливаться) санитарно-защитные зоны. Данная правовая норма содержится в п.2 ст.52 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ « Об охране окружающей среды» (в ред. от 25.06.2012) и п.3 ст.16 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 25.06.2012). Вместе с тем установление и соблюдение режима СЗЗ предприятий в настоящее время на многих территориях связано с наличием противоречий между различными землепользователями при использовании земель, занятых СЗЗ предприятий, для строительства и эксплуатации зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения. В связи с этим отношения по установлению и соблюдению режима СЗЗ становятся объектом регулирования нормами различных отраслей права, в первую очередь законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Согласно законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения СЗЗ - это специальная территория с особым режимом использования, по своему функциональному назначению СЗЗ - это защитный барьер, обеспечивающий за счет рассеивания вредных примесей в атмосферном воздухе должный уровень безопасности населения при эксплуатации объекта. Природоохранное законодательство не содержит норм, определяющих само понятие «санитарно-защитная зона» и ее размеры. Как указано в п.3 ст.52 Федерального закона № 7-ФЗ, порядок установления защитных зон регулируется законодательством, но в природоохранном законодательстве нет подзаконных правовых актов, регулирующих установление СЗЗ. Предусмотренные СанПиН 2.2.1\2.1.1.1200-03 требования к установлению СЗЗ не увязаны с градостроительными и земельным законодательством, законодательством о кадастровой деятельности. Без отражения информации о СЗЗ на публичных кадастровых картах установление СЗЗ лишено смысла, т.к. делает возможным строительство (в т.ч. жилищное) на территории СЗЗ: органы местного самоуправления, выдающие разрешения на строительство, и инвесторы не обладают информацией о наличие зон с особыми условиями использования территорий в границах предполагаемой застройки. При этом в Федеральном законе № 96-ФЗ (ст.30) установлены обязанности юридических лиц, имеющих стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, по соблюдению режимов СЗЗ объектов хозяйственной и иной деятельности, что делает соблюдение режима СЗЗ объектом государственного экологического надзора.

На сегодняшний день проблема обращения с медицинскими отходами является одной из наиболее актуальных в области экологии и природопользования. При проведении проверок ЛПУ инспекторами регулярно предъявляется требование о разработке ПНООЛР и разработке и согласовании паспортов опасных отходов. Данные требования основаны на нормах Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ « Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012). Так, согласно п.3 ст.14 указанного закона на отходы 1- 1V классов опасности должен быть составлен паспорт на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Но провести лабораторные исследования состава и токсичности медицинских отходов, не нарушая требования СанПиН 2.1.7.2790-10, не возможно. В результате – экологическое преступление.

По справедливому замечанию М.И. Васильевой, одной из главных причин неэффективности государственного управления в сфере экологии также являются «многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства» [2. С. 15]. В период с 2004 по 2012 г. на федеральном уровне было принято четыре нормативных акта [3], взаимоисключающим образом разграничивающих полномочия государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, что оказало негативное влияние на состояние законности в сфере охраны окружающей среды (а следовательно, и на уровень экологической преступности). Так, в 2004 г. отмечалась тенденция лишения органов государственной власти субъектов Российской Федерации значительного объема собственных полномочий в области охраны окружающей среды и передачи их на федеральный уровень. Предполагалось, что значительная их часть с 2006 г. будет передана органам местного самоуправления, однако вскоре многие из этих полномочий были возвращены на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации в виде отдельных государственных полномочий.

По обоснованному мнению многих специалистов, отсутствие в структуре Правительства РФ независимого органа исполнительной власти, непосредственно ведающего охраной окружающей природной среды и координирующего природоохранную деятельность иных ведомств, усугубляет неэффективность государственного управления в сфере экологии [5], в связи с чем представляется оправданной идея создания подобного ведомства в структуре органов исполнительной власти РФ. В настоящее время как на правительственном уровне, так и в научных кругах обсуждаются различные варианты его формирования, начиная с предложения о перераспределении компетенции между уже существующими органами государственного управления и заканчивая вариантом создания нового единого федерального органа исполнительной власти по всем вопросам охраны окружающей среды (в виде Федеральной службы либо Федерального агентства по охране окружающей среды) [6]. Учитывая многообразие органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней, в той или иной степени ведающих вопросами охраны окружающей среды, важно обеспечить (причем не только формально, что уже было осуществлено путем принятия соответствующих правовых актов [7], но и реально) взаимодействие как между природоохранными органами, так и между ними и правоохранительными органами, а также в целом координировать деятельность всех субъектов предупреждения экологической преступности. В последние годы в этом направлении на федеральном и региональном уровнях предприняты определенные меры, в том числе созданы различные межведомственные комиссии по вопросам координации природоохранной деятельности и налаживанию обмена оперативной информацией между различными органами государственной власти и управления [8]. В целом же при выборе пути совершенствования деятельности природоохранных органов (в том числе в сфере применения норм об ответственности за совершение экологических административных правонарушений и преступлений) не следует забывать о том, что одним из основных организационных условий эффективности данной деятельности является стабильность системы государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и природопользования, а также о том, что законодательное регулирование организации системы государственного экологического управления «должно исходить не только из задач административной реформы, но и обязательно из приоритетов государственной экологической политики» [9. С. 17].

Литература:

1. Королева М.В. Деятельность прокуратуры по защите экологических прав человека / М.В. Королева, Д.Г. Добрецов // Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. В.Н. Лопатина. – СПб., 2003. – С. 205–210.

2. Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления / М.И. Васильева // Законодательство и экономика. – 2006. – № 5. – С. 14–16.

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

4. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (1-е полугодие 2006 года): Информационно-аналитический доклад / Под общ. ред. А.Я. Сухарева. – М., 2006. – 64 с.

5. Боголюбов С.А. Правовые проблемы экологического контроля / С.А. Боголюбов // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. – Уфа, 2005. – С. 9–12.

6. Васильева М.И. О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления (к предложениям о создании Федерального агентства по охране окружающей среды) / М.И. Васильева // Экологическое право. – 2006. – № 5. – С. 23–28.

7. Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и передачи материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы: Указание Генпрокуратуры РФ от 14.05.1997 г. № 25/7, МВД РФ от 12.05.1997 г. № 1/8588, Рослесхоза от 16.04.1997 г. № Д0-5-27/166.

8. Приказ МПР РФ № 238, МВД РФ № 802 от 12.09.2007 г. «Об образовании межведомственной комиссии по противодействию незаконным заготовкам и обороту древесины».

9. Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды / М.И. Васильева // Экологическое право. – 2007. – № 2. – С. 8–18.