Право/8.
Конституційне право
Бєлкін М.Л.
адвокат
ПОВНОВАЖЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ ЩОДО КОНТРОЛЮ ЗА ДИСКРЕЦІЙНОЮ ВЛАДОЮ
Дискреційні
повноваження органів виконавчої влади, межі й умови їх здійснення та небезпеки
для прав і свобод громадян, які створює застосування цих повноважень, привертає
все більшу увагу демократичних суспільств. Свідченням цієї уваги є, зокрема, прийняття
Комітетом Міністрів Ради Європи Рекомендації від 11.03.1980 р. № R(80)2
Державам-членам «Стосовно реалізації адміністративними органами влади
дискреційних повноважень». В цій Рекомендації констатується, що, по-перше, коло
питань, які вирішують адміністративні органи влади, дедалі розширюється і що
під час їх вирішення такі органи часто стикаються з необхідністю застосування
дискреційних повноважень; по-друге, що в таких умовах доцільним є впровадити
заходи, які б забезпечували захист прав, свобод та інтересів як фізичних, так і
юридичних осіб проти свавілля чи будь-яких інших зловживань дискреційними
повноваженнями… (цитується по виданню [1]).
Є
загальноприйнятим, що наявність широких дискреційних повноважень органів влади
та корупція знаходиться одне з одним у нерозривному зв’язку. Так, наявність
широких можливостей діяти на власний розсуд створює таку ситуацію, коли ці
можливості орган влади чи окрема посадова особа використовує у власних
інтересах. Для України як однієї з найкорумпованих країн світу питання
обмеження дискреційних повноважень стоїть найбільш гостро. Водночас,
створюється враження, що український законодавець згоден і надалі розширяти
такі повноваження. За таких умов необхідний ефективний контроль за реалізацією
органами влади дискреційних повноважень.
Існує думка,
що, перевіряючи дотримання принципу формальної законності, суди не можуть
втручатися у дискреційні повноваження органу влади, – адже яке б рішення вони
не прийняли в межах таких повноважень, воно буде законним. Однак з такою точкою
зору погодитися не можна. Так, перевірка дотримання принципів об’єктивності й
безсторонності, рівності перед законом, належної рівноваги, розумного строку
тощо виходить за межі формальної законності і потребує врахування інших
чинників. Неврахування цих чинників не дозволить ефективно контролювати
застосування дискреційних повноважень, позбавить осіб приватного права засобів
захисту свої прав. Так, у Рішенні Європейського
суду з прав людини у справі «Гасан і
Чауш проти Болгарії» вказується: «Суд
зазначає, що у даному випадку відповідне законодавство не передбачало чітких критеріїв щодо реєстрації
керівництва конфесій, що змінилося, а також не передбачало ніяких процедурних гарантій захисту від свавільного
використання дискреційних повноважень…». Тобто рішення, прийняте в
рамках дискреційних повноважень, але з порушенням принципів ефективного захисту
прав громадян та справедливості, було визнано порушення Європейської Конвенції
з прав людини і основних свобод.
У
Великобританії ще у 1598 р. один з британських судів заявив, що «дискреційна
влада – це наука чи розуміння того, як відрізнити брехню від правди, невірне
від правильного... а не дії за своїм розсудом і особистим пристрастями».
Спираючись на принципи загального права, суди оцінюють дії адміністрації,
здійснені в межах наданої їй дискреційної влади, з точки зору їх розумності.
У 1948 р. Суд королівської лави у справі Associated Provincial Picture
Houses v. Wednesbury Corp. роз’яснив: Суд повинен запитати себе, чи є рішення
адміністрації таким, до якого прийшла б «розумна» людина [2].
Є всі
підстави вважати, що Кодекс адміністративного судочинства України (КАСУ) надає
українським судам аналогічні повноваження. Так, згідно ч. 3 ст. 2
КАСУ, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних
повноважень адміністративні суди, крім перевірки дотримання законності
(п. 1), перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: з використанням повноваження
з метою, з якою це повноваження надано (п. 2); обґрунтовано,
тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії) (п. 3); безсторонньо (неупереджено)
(п. 4); добросовісно (п. 5); розсудливо
(п. 6); з дотриманням принципу рівності перед законом,
запобігаючи всім формам дискримінації (п. 7);
пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими
несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на
досягнення яких спрямоване це рішення (дія) (п. 8); з
урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (п. 9); своєчасно, тобто протягом розумного строку (п. 10).
Отже, ця
сукупність повноважень практично відповідає тим критеріям, які висуває Рекомендація
№ R(80)2 до обов’язків органів влади при здійсненні дискреційних
повноважень.
Вивчення
рішень адміністративних судів України дозволяє дійти висновку, що ці суди, за
певних умов, не уникають контролю за розумністю прийняття рішень органами
публічної адміністрації у межах дискреційних повноважень. Так, в Ухвалі Вищого
адміністративного суду України (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/21834663)
від 01.03.2012 р. по справі № К-8490/09 зазначено: «Суд першої інстанції прийшов до висновку, з
яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що адміністративне
правопорушення, вчинене позивачем, не є грубим порушенням законодавства України
про правовий статус іноземців, не протирічить інтересам національної безпеки
України і охорони громадського порядку, не порушує законні інтереси та права
громадян України, а тому видворення позивача за межі України та заборона в’їзду
протягом п’яти років в Україні є занадто
суворим покаранням». До аналогічного висновку прийшов також Вищий
адміністративний суд України в Ухвалі від 12.05.2011 р. по справі № К-14541/08
(http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/16493466).
Література
1. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права:
навч. посіб. / за заг. ред. Куйбіди Р.О., Шишкіна В.І. – К.: Старий
світ, 2006. – 576 с. – ISBN 966-96635-1-2.
2. Административное право
зарубежных стран. Учебное пособие / Г.Н. Андреева,
Т.А Васильева, Л.М. Гудошников
и др. // Под
ред. Г.И. Никерова. – М.:Спарк, 1996. – 229 с.