Государственное управление / 2.Современные
технологии управления.
Асылбаева Алмагуль Серикказиевна
докторант 3 курса Института
управления Академии государственного управления при Президенте Республики
Казахстан,
Астана
Пути повышения эффективности формирования задач и функций государственных
органов и их декомпозиции для структурных подразделений
Введение
Проблема повышения эффективности нормативного определения задач и функций
государственных органов и их декомпозиции для структурных
подразделений (НО и Д) в
настоящее время в Казахстане стоит
особенно остро, поскольку
-темпы изменений в функциональной структуре государственного
управления, в ходе которых необходимо перераспределение задач и функций между государственными органами (и
их структурными подразделениями), возросли настолько, что человеческих и
материальных ресурсов для НО и Д не хватает даже у многих центральных государственных органов;
- процесс НО и Д существенно усложнился: многие функции в перспективе
должны быть переданы либо на более низкий уровень управления в рамках реформы
местного управления[1], либо переданы
некоммерческим организациям в рамках государственного социального заказа[2]; возникающий при этом объём работ по нормативному закреплению результатов столь
масштабного перераспределения (сквозной многоуровневой декомпозиции) более чем пяти тысяч функций увеличился качественно, на несколько порядков. [3]
Вероятно, поэтому, многие
действующие в настоящее время в Казахстане «Положения о государственных органах» не содержат все функции,
соотнесённые с действующим законодательством.
«Установлено наличие избыточных, дублирующих функций, необходимо
проведение работ по их оптимизации /…/ В системе государственного управления
отсутствуют чёткие методологические подходы к проведению функционального
анализа государственного органа». [4, с]
У разработанных в 2012 г рекомендаций по совершенствованию функционального разделения задач и функций государственных органов и по процедурам определения оптимального набора
задач и функций
их структурных подразделений основных недостатков два: очень долго и
очень дорого.
Проблема повышения
эффективности НО и Д актуальна не только для
Казахстана. Международный опыт применения
функциональных обзоров для формирования задач и
функций государственных органов и их структурных подразделений (см., например, [5,6,7,8]) показал его системный
недостаток: невозможность проведения
без участия нескольких групп экспертов, что является главным ограничением
скорости проведения процедур функционального анализа. Российские
специалисты предположили, что для решения проблемы следует более активно применять возможности информационно-компьютерных
технологий, разработать специальную информационную систему[9,10]. Однако
первые же опыты применения таких систем на практике продемонстрировали их
неустранимый недостаток – принципиальную невозможность полной автоматизации,
обусловленную необходимостью привлечения нескольких групп экспертов. Выяснилось, что это обстоятельство
фактического сводит на нет все преимущества информационно-компьютерных
технологий.
Всё это позволяет нам
предположить, что дальнейшее совершенствование процедур НО и Д невозможно без перехода
к иной методологии
Основные результаты исследования
1.О том, что пытаться
усовершенствовать существующую методологию формирования и декомпозиции функций
государственных органов, не выходя за рамки концепции «New Public Management», не имеет смысла, мы уже писали ранее. [11]
Современная система взглядов на менеджмент сформировалась в середине XX в., а уже в 70-х западные специалисты начали говорить о его
системном несовершенстве. «Бюрократические структуры менеджмента проектируются для того, чтобы
выполнять действия, которые поддаются программированию в стабильных,
предсказуемых окружающих условиях. Однако окружающие условия становятся все
более неустойчивыми и быстроизменяющимися. В настоящее время возникла потребность
в организациях такого типа, которые позволили бы быстро приспосабливаться к
изменяющимся условиям; необходимо искать такие структуры, с помощью которых
люди могут организовываться для новаторской непрограммируемой деятельности» -удивительно, но эти
строки были написаны 50 лет назад. [12]
В 1991 г.
К Кэмерон с соавт. пришёл к выводу, что «опыт пocлeдних дecятилeтий пoкaзывaeт,
чтo дo трeх чeтвeртeй уcилий, нaпрaвлявшихcя нa рeинжeниринг, мeнeджмeнт
вceoбщeгo кaчecтвa, cтрaтeгичecкoe плaнирoвaниe и coкрaщeниe рaзмeрoв
oргaнизaций, oкaзывaлиcь пoлнocтью бeзуcпeшными». [13] Т.е., иными словами, уже к конце 80-х менеджмент уподобился такой дефектной кухонной плите, на которой
пригорали три гамбургера из четырёх.
«Механистичность» и «обезличенность» являются
едва ли не самыми характерными чертами большинства существующих систем менеджмента, которые по этой причине в
современном открытом и динамичном мире не удовлетворяют всё возрастающим
потребностям практики управления, отмечают и современные авторы.[14] У П.
Друкера были весьма веские основания, чтобы писать о необходимости смены парадигмы
управления бизнес-организациями. [15]
В
последние годы целый ряд авторов представил своё
видение новой парадигмы менеджмента (см., например, [16]). Во всём мире идёт лихорадочный поиск новых подходов к управлению: в ближайшие годы и десятилетия на мировом
рынке будут конкурировать не товары, не оборудование, не технологии, а именно
системы управления [17], существует объективная потребность в
разработке новых, «неклассических»
подходов к управлению. [18]
2. Некоторые авторы в качестве альтернативы концепции «New Public Management» в государственном управлении предлагают использовать теорию интерсубъективного
управления.
[19]
В отличие от проектного и процессного подходов классической методологии менеджмента, которые подразумевают
обязательность выстраивания некой иерархической структуры, так или иначе упорядоченной на
каждом из уровней управления, в основе интерсубъективной системы управления
- сообщество (самоорганизующаяся система) акторов (агентов).
Новый подход к решению задачи обработки информации в
процессах принятия решений состоит в применении т.н. мультиагентной симуляции – информационной технологии, в основе которой лежит понятие «агента» как
программного объекта, способного воспринимать ситуацию, принимать решения и
коммуницировать с себе подобными. [20]
Модель мультиагентной системы (МАС) представляет собой искусственное
сообщество, которое состоит из
взаимодействующих между собой самостоятельных агентов. Каждый
из них обладает заданным набором личностных
характеристик («ресурсов»), целевой функцией («интересами»). Каждый подчиняется «правилам поведения», предопределяющим его реакцию в различных
ситуациях, затрагивающих сферу его интересов. [21] Агенты МАС могут
действовать «от имени и по поручению» лиц,
принимающих решения. На основе данных им полномочий в
автоматическом режиме вести переговоры, находить варианты решений и
согласовывать свои решения друг с другом. [22] Эти
возможности кардинально отличают MAC от традиционных иерархически
организованных систем симуляции
процессов принятия решения. [23]
Концепция МАС находит в последние годы всё
более широкое применение в различных
областях. В частности, широко используется в
качестве методологии математического моделирования социально-экономических
систем разной сложности, в том числе – как концептуальная основа
интеллектуальных систем поддержки принятия решений СППР
[24, 25, 26, 27, 28]
3. Мы предложили
использовать концепцию МАС в
качестве концептуальной основы для создания интеллектуальной СППР в цикле постоянного улучшения НО и Д.
Были сформулированы
следующие основные
правила,
которые должны соблюдать агенты МАС НО и Д:
-в зависимости от того, на каком
уровне системы взаимодействует агент, он может выполнять как роль центра, так и
роль активного элемента (свойство гетерогенности агента),
- агенты действуют в обозреваемом
детерминистском мире, определяя оптимальную стратегию перехода от одного
состояния к другому,
-стратегии агентов определяются воздействием
эндогенных и экзогенных факторов
-все агенты - рефлексивные с
реактивной тактикой и рациональны в своем поведении (оптимизируют меру
полезности своих действий),
-часть агентов обладает свойством
гетерогенности,
-структура информированности агента
основана на общем знании, которое в общем случае асимметрично,
-при разработке моделей и механизмов
совместного принятия решений взаимодействие агентов в системе согласуется с
позиций метаагента. обладающего «правом первого хода» и имеющего возможность
«назначать» свою стратегию.
Мета-агентом МАС НО и Д является
уполномоченный центральный государственный орган - уполномоченный регулятор
Классами (характеристическими группами) агентов МАС НО и Д принимаются:
-центральные государственные органы и их структурные
подразделения
-местные государственные органы и их структурные
подразделения,
-некоммерческие организации,
действующие в рамках государственного социального заказа и их структурные подразделения ,
-потребители комплексных государственных услуг.
На каждом уровне взаимодействия агентов будем
исследовать активные системы, выделяя в числе агентов управляющий орган -
центр и управляющие субъекты - активные элементы, а также задавая предпочтения
агентов на допустимых множествах состояний. Для каждой подсистемы (уровня) проектируем модели и механизмы
организационно-экономического взаимодействия, как совокупность формальных и
неформальных правил принятия решений агентами в виде зависимостей, ставящих
каждому состоянию агента конкретное значение управляющего воздействия. Наличие механизмов взаимодействия на
каждом уровне функционирования системы позволяет синтезировать формирование НО и Д и решать задачи согласования и оптимизации
действий агентов МАС НО и Д.
Предпочтения агентов задаются целевыми функциями, отражающими
полезность его стратегии. Задача определения оптимальных стратегий
действий мета-агента сводится к проектированию моделей состояния активной
системы на каждом уровне её функционирования, синтезу механизма согласованного
взаимодействия агентов и выбору на этой основе оптимального управленческого
решения
При этом можно выделить следующие подсистемы
- «Уполномоченный
регулятор»
–» «центральные государственные
органы и их
структурные подразделения, местные государственные органы и их структурные
подразделения, некоммерческие организации, действующие в рамках государственного социального заказа и их структурные
подразделения».
- «Потребители комплексных государственных услуг»-» «центральные государственные органы и их структурные подразделения, местные государственные органы и их структурные подразделения, некоммерческие организации, действующие в рамках государственного социального заказа и их структурные
подразделения».
Такой подход создает возможность моделирования многопериодного процесса обучения агентов МАС НО и Д. для корректирования / совершенствования / оптимизации их стратегий. Модель
решает в автоматическом режиме без привлечения экспертов задачу
повышения эффективности НО и Д.
Создание интеллектуальной
СППР в цикле
постоянного улучшения на
основе концепции МАС позволяет решить проблему повышения
эффективности нормативного определения задач и функций государственных органов
и их декомпозиции для структурных
подразделений путём автоматизация процессов:
- сквозной многоуровневой декомпозиции задач и функций
государственного управления - начиная с центральных государственных органов (и
их структурных подразделений) и заканчивая органами местного самоуправления (и их структурными подразделениями) и НКО,
оказывающими услуги в рамках государственного социального заказа и общественного контроля за качеством государственных услуг;
- разработки, согласования и
утверждения стандартов исполнения государственными органами и НКО задач, вытекающих из возложенных на них функций;
- ведения реестра функций
государственных органов и
государственных услуг;
- учёта рекламаций по качеству
государственных услуг, а также услуг НКО в
рамках государственного социального заказа и общественного контроля за качеством государственных услуг.
При этом процедуры функционального анализа могут проводятся в полном объёме только для вновь создаваемых
функций. Во всех других случаях, когда необходимо решить задачи перераспределения /декомпозиции
/делегирования функций, ранее уже внесённых в реестр, они будут выполняться
автоматически, без привлечения экспертов.
Литература
1.
Досмагамбетова
Г. И. Децентрализация - политический курс современного Казахстана //
Децентрализация как необходимый ресурс усиления местных исполнительных органов
Методический сборник в помощь партийному активу по разъяснению Послания
Президента РК – Лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия
Казахстан -2050»: Новый политический курс состоявшегося государства»), Академия
государственного управления при Президенте Республики Казахстан, Астана, 2013.
-с. 38 -43.
2.
Национальный план действий по развитию
неправительственных организаций в РК на 2014-2020 годы [Электрон.
ресурс] // http://sayramnpo.kz/ru/about/news-ru/191-natsionalnyj-plan-dejstvij-po-razvitiyu-nepravitelstvennykh-organizatsij-v-respublike-kazakhstan-na-2014-2020-gody
3. Мухамеджанова
А. Г. Методологические
аспекты проведения функционального анализа в государственных органах / А. Г.
Мухамеджанова, А. А. Кенжебаева, Р. А. Турчекенова, М. Б. Кадырова, Г. А.
Джунусбекова [Электрон. ресурс] //
G-Global, 21.11.2012 URL:www.group-global.org/storage_manage/download_file/18791
4.
Кенжебаева А. Чёткая организация как фундамент качества [Электрон. ресурс] // Юридическая газета. – 2014. - 6.02. URL:http://urgazeta.kz/print2.php?module=1&id=228&lang=rus
5.
Матрица
государственных функций органов исполнительной власти Республики Таджикистан
//«Про-Грамма», 2007 //
http://www.pro-gramma.ru/ProFiles/ProGramma%20FO-Tadjikistan%28matrix%29.pdf
6.
Койчуманов
Т. Функциональный анализ государственных структур: методы и
подходы. Руководство по
функциональному анализу. Программа ПРООН по политическому и административному
управлению на центральном уровне -Бишкек, 2002. – 44 с. //www.logincee.org/file/12647/library
7.
Резюме проведения горизонтального функционального
обзора центральных органов исполнительной власти Украины - Київ, Грудень 2008.-
49 с. // «Про-Грамма», 2008.
7.//http://www.pro-gramma.ru/ProFiles/ProGramma%20FO-Ukraine%28summary%29.pdf
8. Медведев А.М. Функциональный анализ деятельности исполнительных органов
государственной власти. Методика проведения // http://www.myshared.ru/slide/605980
9.
Концепция
создания аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных)
функций и услуг как инструмента совершенствования государственного управления и
местного самоуправления. / Руководитель проекта А.Ю.
Чудинов –М.:
АКГ РБС, 2010. – 191 с.
10.
Создание
аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и
услуг как инструмента совершенствования государственного управления и местного
самоуправления. Отчет по первому этапу работ / Руководитель проекта В.А. Витушкин - М.: ЗАО «Астерос», 2010. - 22 с.
11.
Асылбаева
А. С. Оптимизация функций государственных органов: проблема совершенствования
методологии (на материалах Республики Казахстан) // Актуальні Проблеми Економіки : наук. економічний журн./ ред. кол.:
М. М. Єрмошенко, Г. Г. Бурлак, Б. Актан [та ін.]. - К. : ВНЗ "Нац. акад.
упр." - 2014. -№ 12. -
С.152-160.
12. Shepard
H.A. Changing Relationships in Organizations. // In James G. March (ed),
Handbook of Organizations, Rand McNally and Company, Chicago, III, 1965.
13. Cameron K. S., Freeman S. J., Mishura A. K. Best
practices in white-collar downsizing: Managing contradictions //Academy of
Management Executive. №5, 1991. Р. 57–73.
14. Ritzer G. The McDonaldization of Society 6 SAGE Publications, 2011. –
307 р.
15. Друкер П.Ф. Задачи менеджмента в XXI веке.:
пер. с англ. – М.: Издательский дом «Вильямс», 2004.– 272 с.
17. Бухвалов Н.Ю. Качество управления
предприятиями - ключевой вопрос конкурентоспособности ОПК синергетический
подход в управлении промышленным холдингом в системе ОПК //Сборник научных статей и материалов
научно-практической конференции «Системы государственного и корпоративного
управления в ОПК» - Москва, 2013. -с 20-24
18.
Сеньков Р.В. Самойлов В.И. Современные подходы в управлении предприятиями, преимущества
применения принципов Agile//Сборник
научных статей и материалов научно-практической конференции «Системы
государственного и корпоративного управления в ОПК.» - Москва, 2013. - с.73-78.
19.
Виттих
В.А. Ситуационное управление с позиций постнеклассической науки // Онтология
проектирования. -2012. - №2 (4). - с.
7-15.
20. Hadzibeganovic T., Stauffer D., Schulze C. (2009).
Agent-based computer
simulations of language
choice dynamics. Annals
of the New York Academy of Sciences, 221–229, 1167.
21. Tutorial on agent-based modeling and simulation
part 2: how to model with agents. (2006) Association for Computing
Machinery, Winter Simulation
Conference.
22. Бахтизин А.Р. Агент-ориентированные модели экономики - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2008. - 279 с.
23. Klügl
F. (2008) A validation methodology for agent-based simulations, Proceedings
of the ACM symposium on Applied computing table of contents (pp. 39–43) Fortaleza, Ceara, Brazil.
24.
Гимаров В.В., Карпова Т.П., Петрушко И.М.
Использование концепции мультиагентных систем для моделирования экономических
процессов // Журнал
правовых и экономических исследований. – 2012. -№ 2 – с. 86-87.
25.
Nigel G. (2004) Agent-based social simulation: dealing with complexity. [Electronic document]. Centre for Research in Social Simulation,
University of Surrey, Guildford, UK, 18 December. URL:http://cress.soc.surrey.ac.uk/resources/ABSS%20-%20dealing%20with%20complexity-1-1.pdf
26.
Щербаков
М.В. Интеллектуальная поддержка при принятии управленческих решений в цикле
постоянного улучшения: Автореф…дис. д.т.н. – Волгоград: ВГТУ, 2014. – 36 с.
27.
Таранников Н.А. Структура
мультиагентной системы принятия решений для многокритериальной оценки
инновационной деятельности предприятия // Фундаментальные исследования. – 2007.
– № 12 – с. 399-400
www.rae.ru/fs/?section=content&op=show_article&article_id=4281
28.
Скобелев
П.О. Открытые мультиагентные системы для оперативной обработки информации в
процессах принятия решений : Дис. ... д.т.н. - Самара, 2003.- 418 с.