Право/8

Право/8.Конституционное право

Толеубеков А.Т.

магистр юриспруденции, старший преподаватель кафедры ПРЭО

Карагандинский экономический университет Казпотребсоюза, Казахстан

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПАРЛАМЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Большинство казахстанских ученых подчеркивают приоритетность законодательной функции Парламента РК. Так, Б.А. Бекжанов считает, что «законодательная функция – это первостепенная и основная функция любого парламента. Данная функция находит выражение в том, что предназначение парламента – принятие законов и иных нормативно-правовых актов, и тем самым обеспечение стабильности и благосостояния общества и государства. Данное положение получило прямое закрепление в ст.49 Конституции РК»[1].

М.Т. Баймаханов отмечает: «Законотворчество – своеобразная «визитная карточка» современного парламента, все остальные направления деятельности парламентов производны от этого главного направления, призваны подкрепить и полнее оттенить его, создать для него наиболее благоприятные условия и предпосылки. Надо прямо признать, что никакой другой орган не в состоянии заменить парламент в осуществлении законотворчества, ибо по своему характеру и природе, применяемым процедурам, формам и методам решения вопросов не приспособлен к данному направлению деятельности так, как парламент»[2]. С этим мнением мы не согласны, так как считаем, что самым важным в сущности парламента является его представительская функция. Кроме того, мы уже отмечали, что в исключительных случаях допускается законотворчество Президента РК.

Прежде чем рассмотреть непосредственно законодательную функцию Парламента РК, мы считаем необходимым обратить внимание на то, что при характеристике данной функции используются различные термины «законодательная функция», «законодательный процесс», «законотворчество», «правотворчество» и т.д.

Наиболее широким понятием в этом ряду является понятие «правотворчество». По нашему мнению, правотворчество представляет собой процесс создания права в целом, а не только законов, поэтому понятие «правотворчество» обладает более широким содержанием нежели «законотворчество», поэтому считаем необходимым разграничивать данные понятия. И хотя, возможно, это не является принципиально важным, мы считаем, что такое положение дел может привести к недопониманию некоторых моментов. Так, В.К. Бабаев определяет законотворчество как «процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе» и выделяет «стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование»[3]. Так как он использует термины «нормативный акт», а не «законодательный акт» и «правотворческий орган», а не законодательный орган», непонятно о чем идет речь: о законотворчестве или правотворчестве.

Понятие «законотворческий процесс» иногда отождествляют с понятием «законодательный процесс». Представляется, что между ними есть небольшое смысловое различие, они являются пересекающимися понятиями. По мнению диссертанта, «законодательный процесс» включает все официальные указанные в Конституции стадии подготовки и опубликования закона, т.е. процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу закона, а «законотворческий процесс» делает акцент на творческой стороне данного процесса. Такой трактовки законодательного процесса придерживается большинство казахстанских ученых. По мнению Г.С. Сапаргалиева, «законодательный процесс Парламента РК – это процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу закона, происходящий в соответствии с Конституцией в рамках Парламента с участием субъектов, наделенных законодательными полномочиями в Парламенте»[4]. А. Тагаев полагает, что «законодательный процесс как строго регламентированная деятельность представляет собой совокупность определенных процедурных действий (стадий законодательного процесса) специально уполномоченных субъектов, направленную на создание акта высшей юридической силы – закона»[5].

Действительно, характерными признаками законодательного процесса, регламентированного Конституцией РК, являются: специфические субъекты. Они указаны в ч.1 ст.61 Конституции РК: право законодательной инициативы принадлежит Президенту РК, депутатам палат Парламента, Правительству; специфические объекты – проект законодательного акта, законодательный акт; специфика самой деятельности: это строго регламентированный Конституцией процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу законодательного акта; специфика места осуществления данного вида деятельности: реализуется исключительно в Парламенте РК; специфический результат деятельности: принятый и вступивший в силу законодательный акт.

В дополнение и уточнение приведенных определений законодательного процесса предлагаем указать вместо слова «закон» слово «законодательный акт», так как согласно ч.1 ст.62 Конституции РК под законодательными актами понимаются не только законы, но и постановления Парламента, постановления Сената и Мажилиса, имеющие обязательную силу на всей территории Республики.

Как мы отметили выше, «законотворческий процесс» делает акцент на творческой стороне данного процесса, поэтому данное понятие охватывает инициативу по разработке проектов законов, осуществляемую и теми субъектами, которые не обладают правом законодательной инициативы – общественные объединения, включая политические партии, государственные органы, например Верховный Суд РК и т.д. Кроме того, если «законотворческий процесс» трактовать в узком смысле, только как «законотворчество» то он охватывает почти все стадии законодательного процесса, за исключением доведения содержания принятого законодательного акта до его адресата.

Рассмотрим более подробно признаки законодательного процесса. Субъектами законодательного процесса являются органы и лица, перечисленные в ч.1 ст.61 Конституции РК, где сказано, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РК, депутатам палат Парламента, Правительству. Законодательной инициативой, в соответствии с п.1 ст.15 Конституционного закона РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. является официальное внесение субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта Парламента, обязательного к рассмотрению Парламентом[6].

Право законодательной инициативы реализуется исключительно в Мажилисе Парламента, но разные субъекты по-разному оформляют такую инициативу: 1) Президенту Республики – в форме специального послания; 2) Правительство – в форме постановления; 3) депутаты обеих палат Парламента – в форме представления[7].

Как уже говорилось, согласно прежней редакции ст.61 Конституции РК, право законодательной инициативы не принадлежало Президенту РК. Он мог лишь поручить внесение законопроекта в Мажилис Правительству (подп.3 ст.44 Конституции), а также «давать законодательные поручения» Правительству (подп.7, 14 ст.10 Конституционного закона о Президенте). В результате конституционной реформы 2007 г. ему было представлено право законодательной инициативы и он сразу же им воспользовался, внеся в мае 2007 г. законопроекты об изменениях и дополнениях в конституционные законы о Президенте, о Парламенте и статусе его депутатов, о выборах в Республике Казахстан и о Правительстве. Данное право было подкреплено «Правилами реализации права законодательной инициативы Президента Республики Казахстан», утвержденными Указом Президента РК от 21 сентября 2007 г. № 413[8].

В Республике Казахстан право законодательной инициативы, в отличие от Конституции РФ, не принадлежит Верховному суду РК, что мы считаем недостатком. Кому, как не судебной власти известны все погрешности действующего законодательства, применение которого в ряде случаев приводит к возникновению судебных споров. В зарубежной практике право законодательной инициативы принадлежит не только высшим судебным органам, но и иным субъектам.

По нашему мнению, есть необходимость расширения круга субъектов законодательной инициативы. Во-первых, за счет включения Конституционного Совета РК и Верховного Суда; во-вторых, за счет расширения народной законодательной инициативы, т.е. предоставления права такой инициативы не менее 50 тыс. избирателей. Институт народной законодательной инициативы предусмотрен, например, в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии.

Результатами законодательного процесса являются законопроект, закон, проект конституционного закона и конституционный закон, проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. Законопроект указан в ст.61 Конституции РК, в ч.4 ст.61 отмечено, что принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом, следовательно, закон также является на определенной стадии законодательного процесса объектом. Кроме того, в ч.5-1 рассматриваемой статьи указаны проект конституционного закона и конституционный закон. Также в ч.6 статьи отдельно выделяются проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. Для них требуется особая процедура – наличие положительного заключения Правительства Республики. Для проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента в порядке законодательной инициативы Президента Республики, наличие такого заключения не требуется. Полагаем, что есть необходимость получения положительного заключения Правительства Республики и на проекты законодательных актов, вносимые в порядке законодательной инициативы Президента Республики. Данное предложение может стать реалистичным только тогда, когда Правительство будет реально контролироваться и Президентом, и Мажилисом.

Специфика законодательного процесса заключается в том, что основные его этапы строго регламентированы Конституцией РК: это процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу законодательного акта. Этим законодательный процесс отличается от законотворчества, при котором возможна разработка инициативного проекта закона субъектами, не являющимися субъектами законодательной инициативы. Следует отметить, что этапы законодательного процесса закреплены в Регламентах Парламента РК, Мажилиса и Сената.

Особенностью законодательного процесса является и то, что он реализуется исключительно в стенах Парламента РК.

Специфическим результатом законодательного процесса является законодательный акт. Согласно ст.62 Конституции РК, Парламент принимает законодательные акты в форме законов РК, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории Республики.

В соответствии с ч.3 ст.61 Конституции РК Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся: 1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; 2) режима собственности и иных вещных прав; 3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; 4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; 5) республиканского бюджета; 6) вопросов судоустройства и судопроизводства; 7) образования, здравоохранения и социального обеспечения; 8) приватизации предприятий и их имущества; 9) охраны окружающей среды; 10) административно-территориального устройства Республики; 11) обеспечения обороны и безопасности государства. Следовательно, все иные общественные отношения регулируются подзаконными актами. Это очень важная особенность, позволяющая установить компетенцию парламента в сфере нормотворчества и разграничить ее с предметной областью нормотворческой деятельностью иных органов. В некоторых конституциях, например, в Конституции РФ, не указана предметная область законодательной деятельности Федерального Собрания.

Отразив специфику законодательного процесса, еще раз отметим, что данное понятие является узким и ограничивается конституционно-правовой регламентацией процесса принятия законодательного акта. Поэтому для полноты отражения всех этапов создания законодательного акта, мы опишем этапы более широкого понятия «законотворческий процесс», которое включает этап формирования идеи создания законопроекта.

Процесс создания законодательного акта включает несколько этапов. У ученых нет единого мнения по данному вопросу. Анализ различных классификаций стадий законодательного процесса был проведен известным казахстанским ученым Г. Сапаргалиевым. Он отмечает, что «в одних работах, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий. Прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу»[9].

По нашему мнению, за основу первоначальной дифференциации можно взять классификацию стадий правотворческого процесса, разработанную Г. Сапаргалиевым.

Первая стадия – предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создаст основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Вторая стадия – официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе законотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого государственного органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование[10]. Именно эту стадию и следует обозначать как законодательный процесс, рассматриваемый в узком смысле.

Основными выводами в отношении законодательной функции Парламента Республики Казахстан можно выделить следующие положения:

1. Понятие «законодательный процесс» включает все официальные указанные в Конституции стадии подготовки и опубликования законодательного акта, т.е. процесс разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу законодательного акта, а «законотворческий процесс» делает акцент на творческой стороне данного процесса.

Законотворческий процесс – более широкое понятие и состоит из двух стадий:

первая стадия – предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта законодательного акта. Данная стадия является предпосылкой принятия законодательного акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие заинтересованными субъектами решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка;

вторая стадия – официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание законодательного акта. На этом этапе законотворческого процесса решающее значение имеет деятельность законодательного органа. Сюда относятся внесение проекта на обсуждение законодательного органа, непосредственное обсуждение законопроекта, принятие законодательного акта и его опубликование. Именно эту стадию и следует обозначать как законодательный процесс, рассматриваемый в узком смысле.

2. Подготовка законодательного акта состоит из девяти основных этапов. Не все из перечисленных этапов реализуются. Так, этапы доработки законопроекта в Мажилисе (после рассмотрения в Сената) и согласительные процедуры могут отсутствовать, если в них нет необходимости.

3. Предлагается закрепить в законодательстве РК возможность для субъектов не только законодательной, но и законотворческой инициативы вносить наряду с законопроектами законодательные предложения, которые еще не облечены в форму законопроекта.

4. Парламент РК не является органом, обладающим исключительной законодательной властью, так как в некоторых случаях ее осуществляет Президент РК. В соответствии с подп.3 ст.53 Конституции РК, Президент РК по своей инициативе вправе обрести законодательные полномочия на срок, не превышающий одного г., которые ему делегирует Парламент двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат. Президенту РК предоставлено не только право законодательной инициативы, но и в соответствии с п.2 ст.61 Конституции РК, – определение приоритетности рассмотрения проектов законов, а также объявления рассмотрения проекта закона срочным. При неисполнении Парламентом требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона. Полагаем, что эта норма Конституции РК не соответствует основным принципам парламентаризма, и ее следует исключить из Конституции РК.

Список использованной литературы:

1. Бекжанов Б.А. Парламентаризм в Казахстане: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дисс. … докт. философии (Ph.D.). - Алматы, 2010. С.11.

2. Баймаханов М.Т. К вопросу о политико-правовой природе парламента как высшего органа государственной власти // Теоретические и конституционно – правовые проблемы парламентаризма в Республике Казахстан: Материалы международной научно-практической конференции. – Алматы: КазНУ имени аль-Фараби, 2006. 17 ноября. С. 17.

3. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2001. С.330-331.

4. Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан. – Астана, 2009. С.101.

5. Тагаев А. Стадии законодательного процесса // Предупреждение преступности. 2010. № 4-5. С.29.

6. Конституционный закон РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. // Казахстанская правда. 1995. 18 октября.

7. Правила реализации права законодательной инициативы Президента Республики Казахстан», утвержденные Указом Президента Республики Казахстан от 21 сентября 2007 г. № 413 // Собрание актов Президента и Правительства РК. 2007. № 34.

8. Сапаргалиев Г. Конституционное право РК: академический курс. - Алматы: Жетi- жаргы, 2002. С.154.

[1] Бекжанов Б.А. Парламентаризм в Казахстане: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дисс. … докт. философии (Ph.D.). - Алматы, 2010. С.11.

[2] Баймаханов М.Т. К вопросу о политико-правовой природе парламента как высшего органа государственной власти // Теоретические и конституционно – правовые проблемы парламентаризма в Республике Казахстан: Материалы международной научно-практической конференции. – Алматы: КазНУ имени аль-Фараби, 2006. 17 ноября. С. 17.

[3] Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2001. С.330-331.

[4] Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан. – Астана, 2009. С.101.

[5] Тагаев А. Стадии законодательного процесса // Предупреждение преступности. 2010. № 4-5. С.29.

[6] Конституционный закон РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. // Казахстанская правда. 1995. 18 октября.

[8] Правила реализации права законодательной инициативы Президента Республики Казахстан», утвержденные Указом Президента Республики Казахстан от 21 сентября 2007 г. № 413 // Собрание актов Президента и Правительства РК. 2007. № 34.

[9] См.: Сапаргалиев Г. Конституционное право РК: академический курс. - Алматы: Жетi- жаргы, 2002. С.154.