Право/1.История государства и права

К.ю.н. Романенко В.Б.

Таганрогский институт управления и экономики, Россия

Демократия и система разделения властей

Функционирование разделения властей зависит от соблюдения ветвями власти принципов и норм демократической конституции. Поскольку соблюдение оказывается переменной величиной, можно говорить об уровнях функционировании разделения властей в разные периоды развития правового государства.

Термин «уровень» будем применять в значении степени соблюдения ветвями власти конституции. Изучение уровней функционирования разделения властей связано с проблемой трансформации разделения властей. В зависимости от степени соблюдения конституции ветвями власти реализуется адекватная или неадекватная конституции модель разделения властей.

От уровней функционирования разделения властей зависят сценарии трансформации разделения властей, а также устойчивость конституционного демократического режима в поставторитарном обществе.

Сущность разделения властей заключается в распределении власти между автономными и самостоятельно действующими государственными органами таким образом, чтобы они подчинялись взаимному контролю, сдерживали концентрацию власти и кооперировались в выражении воли государства.

Разделение властей как принцип правового государства определяется существованием писаной или неписаной конституции – признаваемого основного закона государства, регулирующего осуществление политической власти. Хотя правовое государство длительное время существовало в Англии, США и других западных странах, только в Новейшее время оно соединилось с формами массового участия граждан в политике.

В Англии правовое государство не было связано с политической демократией до избирательной реформы 1832 г. и постепенного распространения избирательного права на все гражданское население в XIX в. [2, с. 46].

В современном мире правовое государство в большинстве случаев является также демократией и именуется конституционной демократией. Она означает основанную на разделении властей форму правления, в которой граждане данного государства обладают конституционно гарантированными правами участвовать в выборах и занимать выборные государственные должности.

Две главные системы конституционной демократии служат историческими примерами и объектами заимствования – в США и Англии. В США традиционно существует президентская система конституционной демократии.

Президентская система основывается на доктрине разделения властей и жестком различении законодательной и исполнительной власти. Разделение властей усиливается раздельными выборами и доктриной сдержек и противовесов, что обеспечивает конституционную поддержку текущих разногласий ветвей власти.

Система взаимного контроля обеспечивается механизмами президентского вето в отношении законодательства (вето может быть отменено большинством в две трети конгресса), ролью сената в ратифицировании договоров, в утверждении назначений на административные должности и в органы судебной власти, правом конгресса утверждать госбюджет, объявлять войну и судебным надзором законодательства.

Англия остается классическим примером парламентской системы, хотя ее иногда именуют кабинетной системой из-за роли кабинета министров в правительстве. Парламентская система предусматривает интеграцию законодательной и исполнительной власти, что усиливается необходимостью постоянных договоренностей и взаимным доверием в условиях нормального течения политического процесса. Главными контролирующими механизмами остаются вотум недоверия и отклонение законопроекта.

В XIX в. демократически ориентированные мыслители полагали, что престиж конституционной демократии настолько высок, что другие государства могли бы последовать американскому или английскому примерам. А. Токвиль, усмотревший в демократии Америки глубокий процесс трансформации общества и его политических институтов, предположил, что переход к демократии будет иметь «всемирный, долговременный характер».

Дж.С. Милль утверждал, что лучшим из существующих политических режимов является конституционная демократия: «Единственная власть, достойная именоваться властью, принадлежит массам и правительствам».

Крах Веймарской республики в Германии в 1930-х гг. и возобновляющиеся политические кризисы в Четвертой республике во Франции после Второй мировой войны свидетельствовали, что учреждение демократического правового государства не означает автоматическую стабильность политического режима в долгосрочной перспективе. Без высокого уровня функционирования разделения властей демократический режим имеет тенденцию к разрушению.

Неустойчивость конституционной демократии во многих странах мира в постколониальный и постхолодный периоды обнаруживалась по мере распространения затяжных этнонациональных конфликтов [3, с. 4-5]. Эти конфликты, отличающиеся нелинейной динамикой и тенденцией к интернационализации, возникли в государствах, пытавшихся адаптировать президентскую или парламентскую системы правления.

В трансформирующихся обществах конфликты привели к снижению престижа обеих систем. Одновременно усилилось внимание ученых к трансформации разделения властей и устойчивости демократического режима, зависящим от соблюдения ветвями власти норм и принципов конституции. Главный дискуссионный вопрос заключается в следующем: какие условия определяют уровни функционирования разделения властей и, следовательно, жизнеспособность конституционной демократии?

В дискуссии мнения исследователей разделились на сторонников конфликтологического и консенсологического подходов. Конфликтологи подчеркивают конституционно определяемое общественное устройство и борьбу сторонников и противников нового общественного устройства. Для конфликтологов степень соблюдения ветвями власти конституции зависит от социального контроля за разделением властей.

Консенсологи акцентируют конституционное определение порядка ведения политического процесса и рассматривают конституционную консолидацию ветвей власти как главное условие, от которого зависит степень их соблюдения конституции.

В юридической науке в основу конфликтологического подхода положен принцип конституционности действий ветвей власти. «Конституционность,– пишут А.Я. Сухарев, В.Д. Зорькин, В.Е. Крутских, – это режим соблюдения конституции как высшего закона общества и государства» [1, с. 302]. Конституционность означает соответствие действий ветвей власти нормам и принципам конституции.

Если субъекты конституционно-правовых отношений допускают виновное поведение, нарушающее конституционное право, они привлекаются к конституционной ответственности. Субъектами конституционной ответственности могут быть органы государственной власти и высшие должностные лица.

Формами конституционной ответственности могут быть приостановление или отмена антиконституционного акта, применение импичмента и отрешение от должности, признание результатов референдумов или выборов недействительными, выражение вотума недоверия правительству и досрочное расформирование подотчетного органа.

Представители юридической конфликтологии акцентируют правовые средства социального контроля, надзор и правосудие. Особенно подчеркивается значение конституционного правосудия в контроле конституционности действий ветвей власти.

Л. Фридмен обращает внимание на тот факт, что писаные конституции обычно содержат стандарт оценки легитимности правительственных действий. Например, конституция США предусматривает право верховного суда объявлять неконституционными действия ветвей власти – президента, конгресса и любого государственного ведомства.

Более современные конституции, принятые в западных государствах после Второй мировой войны, содержат подробные установления в отношении судебного контроля конституционности действий ветвей власти. Объектами контроля могут быть поправки к конституции, обычные законы, регламенты палат, международные договоры, нормативные акты административных органов власти.

В федеративных государствах к объектам конституционного надзора дополнительно относится разграничение компетенций между центром и региональными субъектами федерации.

Конфликтующие интересы ветвей власти вызывают различные интерпретации статей конституции и государственное определение средств урегулирования конфликтов. Сама конституция может предусматривать институт, задача которого состоит в интерпретации и прояснении смысла конституционных статей.

По мнению юридических конфликтологов, без официального толкования конституции не может осуществляться ее правовая охрана в сфере функционирования разделения властей. Толкование конституции осуществляется наиболее компетентными органами. Среди них особо выделяется специализированный орган – конституционный суд [4, с. 5].

В контроле конституционности действий ветвей власти конфликтологи отмечают нормотворческую функцию конституционного правосудия. В ходе отмены антиконституционных актов ветвей власти или подтверждения законности актов конституционное правосудие инициирует принятие новых законов, способствует развитию законодательства.

Политические конфликтологи акцентируют переговорные (неюридические) средства контроля конституционности действий ветвей власти и контроль правопорядка, направленный на противодействие политическому экстремизму.

По мнению К. Гессе, «споры между федеральным правительством и регионами не являются правовыми спорами в строгом смысле, но спорами между политическими движениями внутри государства. Они маскируются как правовые споры и подлежат рассмотрению в конституционном суде».

Федеральные суды трансформируют политический спор в юридический конфликт по поводу нарушения конституционных норм. В основе юридического конфликта находится борьба между регионами и центром за перераспределение государственной власти. Поэтому урегулирование политического конфликта относится к ведению политических органов.

Согласно Дж. Берковичу, принцип правового государства означает, что конституционный суд должен стоять над политическими конфликтами и оставаться юридическим институтом. Споры между федерацией и ее частями могут быть урегулированы неюридическими средствами, например посредничеством.

Аналогичную точку зрения высказывают этнополитические конфликтологи. Они отмечают, что региональные этнонационалистические движения мотивированы не только интересами борьбы за власть, но и ценностной приверженностью этнообщности. Поскольку своим идейным убеждениям люди не изменяют по решению суда, наиболее подходящим средством урегулирования внутри федеральных конфликтов будут политические переговоры.

Дж. Геймс полагает, что конституционное судопроизводство «побуждает конфликтные стороны к поиску общих интересов для реализации своих особых целей». Как и субъекты федерации, центр заинтересован в саморазвитии регионов, но при условии сохранения федеративных отношений.

Стратегия конституционного правосудия предполагает способность сторон юридического конфликта к принятию совместной программы действия после решения суда. Переговорное урегулирование конфликта ветвей власти и конституционное судопроизводство дополняют друг друга и являются стратегиями социального контроля за разделением властей.

Конфликт ветвей власти может принимать форму политического экстремизма. Поэтому, утверждают конфликтологи, социальный контроль за разделением властей предусматривает государственное противодействие экстремизму. Оно включает систематическое пресечение действий экстремизма посредством применения силы государства.

Силовую стратегию дополняют уголовно-правовые и предупредительные меры. Стратегия подавления является предельным средством сохранения режима, когда другие стратегии контроля оказываются недейственными.

Вместе с тем, система разделения властей предотвращает появление антиконституционных режимов.

Литература:

1. Конституционность // Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1997.

2. Омельченко О.А. Всеобщая история государства и права: учебник: в 2 т. М., 1998. Т. 2.

3. Чернобровкин И.П. Этнонациональный конфликт: природа, типы и социальный контроль. Ростов н/Д, 2003.

4. Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право. 2002. № 7.