Право/2. Административное и финансовое право
К.ю.н.
Чернова О. А.
Тихоокеанский
государственный университет, Россия
Проблемы правового
регулирования в области установления и применения обязательных требований
к пищевой продукции
В целях достижения устойчивого повышения
благосостояния российских граждан, национальной безопасности и динамичного
развития экономики в Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года
были сформулированы основные направления долгосрочного социально-экономического
развития страны; стратегия достижения поставленных целей, включая способы,
направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства,
бизнеса и общества; цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи
долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и
технологий, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты
внешнеэкономической политики; параметры пространственного развития российской
экономики, цели и задачи территориального развития.
В качестве стратегических целевых ориентиров долгосрочного социально-экономического
развития государства наряду с другими в Концепции были названы высокие
стандарты благосостояния человека, безопасность граждан и общества, обеспечению
которых будет способствовать поддержание высокого уровня национальной
безопасности страны, включая экономическую и продовольственную безопасность. В
качестве одной из основных задач обеспечения продовольственной безопасности
государства независимо от изменений внешних и внутренних условий является
обеспечение безопасности пищевых продуктов. Для решения этой важной
стратегической задачи в Доктрине продовольственной безопасности Российской
Федерации сформулированы основные направления государственной экономической
политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской
Федерации. Основные направления государственной политики можно рассматривать
как основные направления государственной деятельности в обозначенной сфере.
Данные направления предполагают:
во-первых, осуществление контроля за соответствием сельскохозяйственной,
рыбной продукции и продовольствия (включая импортированные продовольственные
товары), требованиям законодательства Российской Федерации на всех стадиях их
производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации;
во-вторых, недопущение бесконтрольного распространения пищевой
продукции, полученной из генетически модифицированных растений с использованием
генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих
генетически модифицированные аналоги;
в-третьих, осуществление дальнейшей гармонизации национальных требований
к показателям безопасности пищевых продуктов с международными нормами с целью
исключения противоречий норм федерального законодательства и положений
международных договоров;
в-четвертых, совершенствование системы организации контроля
безопасности пищевых продуктов.
Таким образом, важнейшими направлениями государственной властной
деятельности можно считать государственное регулирование в области обеспечения
качества и безопасности пищевых продуктов, техническое регулирование и контроль
(надзор) за соблюдением обязательных требований к продукции как они определены
в федеральных законах «О техническом регулировании» и «О качестве и
безопасности пищевых продуктов».
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития в целях
повышения национальной конкурентоспособности предполагается ускорить развитие
технического регулирования, совершенствование которого видится, прежде всего, в
модернизации устаревших регламентов и стандартов, последовательном ужесточении
требований к безопасности продукции (услуг) для экологии и здоровья населения,
с одновременным определением системы поощрений и санкций, гармонизации
российских стандартов с международными. Однако, приоритет отдан тем
направлениям, где существуют перспективы расширения экспорта инновационной
продукции.
Вместе с тем, доступность высококачественных и безопасных товаров и
услуг выступает гарантом повышения качества жизни российских граждан - одного из стратегических национальных приоритетов до 2020
года. Полагаем, что деятельность по стандартизации и техническому регулированию,
ориентированная на ужесточение требований к безопасности продукции и санкций в
случае нарушения установленных обязательных требований, должна осуществляться в
отношении всех видов продукции, а не только инновационной.
Однако, действующее законодательство в
области технического регулирования (отдельные технические регламенты) не
способствует, на наш взгляд, достижению одной из главных целей - защите жизни или здоровья граждан. Действующий
технический регламент на соковую продукцию из
фруктов и овощей, устанавливая запрет на использование при производстве соков фруктов
и овощей, содержащих генно-инженерно-модифицированные организмы, а также на добавление
компонентов и пищевых добавок, содержащих генно-инженерно-модифицированные
организмы, подсластителей, других компонентов и пищевых добавок, вместе с тем допускает использование продовольственного
сырья, изготовленного с использованием кормовых добавок,
стимуляторов роста животных (в том числе гормональных препаратов), отдельных
видов лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для
здоровья человека веществ и соединений. Такой вывод сделан нами исходя из
анализа положений статьи 28 Регламента «Заключительные положения», в части
первой которой определено, что «со дня вступления в силу настоящего
Федерального закона требования … пункта 3 статьи 17 … Федерального закона от 2
января 2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» не
применяются в отношении соковой продукции из фруктов и (или) овощей». В пункте
3 статьи 17 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» закреплено
следующее требование: «3. При изготовлении продуктов детского питания и продуктов
диетического питания не допускается использовать продовольственное сырье,
изготовленное с использованием кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в
том числе гормональных препаратов), отдельных видов лекарственных средств,
пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и
соединений».
Кроме того, правовое регулирование
отношений а области технического регулирования существенно запаздывает, а по
отдельным положениям не соответствует Основам государственной политики Российской Федерации в
области здорового питания населения на период до 2020 года и Доктрине
продовольственной безопасности государства.
Так, основными
направлениями реализации государственной политики в области здорового питания в
частности являются:
1. Разработка и принятие
технических регламентов, устанавливающих обязательные
для применения и исполнения требования к продуктам питания. В настоящее время федеральным
законом приняты технические регламенты на соковую продукцию из овощей и
фруктов, масложировую продукцию, молоко и молочную продукцию. Решениями
Комиссии Таможенного Союза от 9 декабря 2011 года были приняты технические
регламенты Таможенного Союза «О безопасности зерна» (решением № 874), «О
безопасности пищевой продукции» (решением № 880), «Технический регламент на
соковую продукцию из фруктов и овощей» (решением № 882), «Технический регламент
на масложировую продукцию» (решением № 883). В то время как государствами-членами
Европейского Союза (ЕС) приняты регламенты и директивы в отношении обеспечения
качества и безопасности следующих групп пищевой продукции:
зерновых, бобовых
культур и продуктов их переработки;
фруктов и овощей;
молока и молочных
продуктов;
мяса, мясных
продуктов и других животных продуктов;
кофе и какао;
безалкогольных и
алкогольных напитков;
сахара и продуктов
из сахара;
пищевых масел и
жиров, семян масличных культур;
пряностей и
приправ, пищевых добавок;
расфасованных
пищевых продуктов и пищевых продуктов, подвергнутых кулинарной обработке.
2. Законодательное закрепление
усиления ответственности производителя за выпуск не соответствующей
установленным требованиям и фальсифицированной пищевой продукции. Норма о повышенной
ответственности изготовителя и продавца за нарушение требований технических
регламентов была введена в КоАП РФ федеральным законом от 18 июля 2011 года №
237-ФЗ. В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона № 237-ФЗ «О
внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях» глава 14 КоАП РФ была дополнена статьей 14.43 «Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим
функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических
регламентов», устанавливающей ответственность за следующие деяния:
- нарушение требований технических регламентов или
подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических
регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с
требованиями к продукции процессам… производства, хранения, перевозки,
реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей
таким требованиям (часть 1 статьи 14.43);
- те же действия, повлекшие причинение вреда жизни или
здоровью граждан, … либо создавшие угрозу причинения вреда жизни или здоровью
граждан…(часть 2 статьи 14.43);
- действия, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью
граждан, … либо создавшие угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, …
совершенные повторно в течение года (часть 3 статьи 14.43).
В целях освещения
аспектов обеспечения соблюдения требований, предъявляемых к безопасности пищевой
продукции, нами была приведена только та часть диспозиции статьи, которая
затрагивает процессы, связанные с производством и оборотом продуктов питания.
Административные санкции,
предусмотренные статей 14.43 за нарушение требований технических регламентов,
обобщены и представлены в таблице 1.
Таблица 1
Административная ответственность за
нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного
изготовителя), продавцом требований технических регламентов
|
Субъект ответственности |
Административно-правовые
санкции |
||
|
часть
1 статьи 14.43 КоАП
РФ |
часть
2 статьи
14.43 КоАП
РФ |
часть
3 статьи
14.43 КоАП
РФ |
|
|
Гражданин |
штраф от 1 до 2 тыс. руб. |
штраф от 2 до 4 тыс. руб. с конфискацией или без таковой |
штраф от 4 до 5 тыс. руб. с конфискацией |
|
Должностное лицо |
штраф от 10 до 20 тыс. руб. |
штраф от 20 до 30 тыс. руб. |
штраф от 30 до 40 тыс. руб. |
|
Лицо, осуществляющее
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица |
штраф от 20 до 30 тыс. руб. |
штраф от 30 до 40 тыс. руб. с конфискацией или без таковой |
штраф от 40 до 50 тыс. руб. с конфискацией либо административное приостановление
деятельности с конфискацией |
|
Юридическое лицо |
штраф от 100 до 300 тыс. руб. |
штраф от 300 до 600 тыс. руб. с конфискацией или без таковой |
штраф от 700 до 1000 тыс. руб. с конфискацией либо административное приостановление
деятельности с конфискацией |
Отметим, что действующая редакция
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает
более жесткие штрафные санкции в отношении всех субъектов за данное
правонарушение, которые по сравнению с более ранними редакциями Кодекса были
увеличены в 10 раз. Так, до 22 января 2012 года административная
ответственность за продажу товаров, не соответствующих требованиям технических
регламентов, стандартов, техническим условиям и образцам по качеству, в
отношении юридических лиц была установлена в форме административного штрафа в
размере от 20 до 30 тысяч рублей, при этом такой квалифицирующий признак как
причинение в результате данных действий вреда жизни или здоровью граждан вообще
предусмотрен не был (статья 14.4 КоАП РФ в редакции Федерального закона от
28.12.2009 года).
Вместе с тем в США установлена
еще более жесткая юридическая ответственность фирм-производителей
за качество и безопасность потребительских товаров. Так, максимальный размер
штрафа, накладываемого Комиссией по безопасности потребительских товаров
(КПСК), составляет 0,5 млн долл., кроме того, представители руководства
промышленных фирм, виновные в сознательном нарушении требований закона, могут
быть приговорены к тюремному заключению сроком на один год. Администрация по пищевым товарам и
лекарственным средствам за несоблюдение требований законов и ее регулирующих
постановлений также имеет право через судебные органы добиваться наложения
юридических санкций, включая конфискацию продукции, наложение запрета на
производство, выплату штрафов, привлечение руководства фирм к уголовной
ответственности. Первичное нарушение может повлечь за собой штраф в тысячу
долларов и тюремное заключение сроком до одного года, повторное нарушение
увеличивает штраф до 10 тыс. долл. и срок тюремного заключения до трех лет.
Закон «Об ответственности изготовителя за выпуск
дефектной продукции», направленный на защиту государств-членов
ЕС от распространения недоброкачественной продукции, устанавливает презумпцию
виновности изготовителя за ущерб, возникший вследствие дефектного продукта. Государства-участники ЕС «имеют право установить в
своем законодательстве, что
общий объем ответственности изготовителя за ущерб, причиненный смертью или
повреждением здоровья и вызванный идентичными предметами с одним и тем же
дефектом, должен ограничиваться определенной суммой, но не ниже 70 миллионов
европейских валютных единиц (ЭКЮ)».
3) должен обеспечивать конкурентоспособность и
качество продукции;
4) должен максимально учитывать интересы заинтересованных
лиц;
5) должен применяться на добровольной основе.
В настоящее время в Российской Федерации
приняты и действуют национальные стандарты, приведем некоторые из них:
4. Совершенствование
механизмов контроля качества производимых на территории Российской Федерации и
поставляемых из-за рубежа пищевых продуктов и продовольственного сырья. Статья
33 Федерального закона о техническом регулировании устанавливает требования к
проведению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований
технических регламентов. Согласно части 2 данной статьи «в отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением
требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии
обращения продукции». Это, однако, не согласуется с положениями Доктрины
продовольственной безопасности Российской Федерации о том, что соответствие
пищевой продукции требованиям законодательства необходимо осуществлять на всех
стадиях ее производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации.
Таким образом, правовое регулирование в
области установления, применения и исполнения обязательных требований к
продукции или к связанным с ними процессам производства, хранения, перевозки,
реализации и утилизации вступает в противоречие с нормами законодательства в
области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья
человека и не способствует главной цели – повышению качества жизни, защите
жизни и здоровья граждан. Имеются и другие внутренние коллизии правового
регулирования.
В федеральных законах, регламентирующих
отношения, возникающие при исполнении обязательных требований к продукции (ФЗ
«О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ), при продаже товаров
(Закон РФ «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 г. № 2300-1), в области
обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека
(ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 02.01.2000 г. № 29-ФЗ, ФЗ
«О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и
продуктов его переработки» от 05.12.1998 г. № 183-ФЗ), отсутствует
единообразный подход к определению содержания правовых дефиниций «качество» и «безопасность».
Так, в ФЗ № 29-ФЗ качество пищевых
продуктов определяется как «совокупность характеристик, способных удовлетворить
потребности человека в пище при обычных условиях их использования». При этом
совокупность данных характеристик закреплена в ч. 2 ст. 3 Закона и включает в
себя следующие:
- соответствие требованиям
нормативных документов и представленной информации;
- отсутствие признаков
недоброкачественности;
- наличие установленного
срока годности;
- наличие маркировки.
При этом, исходя из требований закона
пищевые продукты, не отвечающие данным характеристикам, признаются,
некачественными и опасными и не могут находиться в обороте, утилизируются или
уничтожаются. Следовательно, пищевой
продукт, не обладающий совокупностью перечисленных характеристик, признается
недоброкачественным, а потому представляет опасность для здоровья потребителя.
В силу чего можно утверждать, что любой качественный продукт одновременно
является безопасным для здоровья (жизни) человека.
В ФЗ № 183-ФЗ качество (применительно к
зерну) рассматривается как совокупность потребительских свойств,
соответствующих требованиям государственных стандартов, технических условий,
санитарных и ветеринарно-санитарных правил и норм, гигиенических нормативов и
иных нормативных документов. Однако, в статье 2 Закона «Основные понятия…»
понятие безопасности отсутствует, а перечисленные в статье 5 основные
направления контрольно-надзорной деятельности (защита прав граждан на
обеспечение зерном, качество которого соответствует…; установление показателей
качества зерна; аккредитация лабораторий, осуществляющих определение качества
зерна…, т.е. его потребительских свойств, которые должны соответствовать
требованиям нормативных документов, сертификация …) свидетельствуют о том, что безопасность
пищевого продукта – это не потребительское свойство товара, а лишь обоснованная
уверенность в том, что пищевой продукт является безвредным, не представляет
опасности для здоровья, т.е. является качественным («доброкачественным»).
Закон
Российской Федерации «О защите прав потребителей», согласно преамбуле,
устанавливает права потребителей на приобретение товаров надлежащего качества и
безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды,
получение информации о товарах и об их изготовителях (продавцах). Вместе с тем
в тексте закона отсутствует понятие «качество товара», а приведенное в преамбуле Закона определение безопасности
товара (безопасность
товара – это безопасность товара для жизни, здоровья, имущества потребителя и
окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения,
транспортировки и утилизации) не
позволяет судить о содержании рассматриваемой правовой дефиниции.
Таким образом, необходимо выработать и
нормативно закрепить в действующем законодательстве единообразные понятия
«качества» и «безопасности», определить обязательные требования, предъявляемые
к безопасности и к качеству пищевой продукции, и предусмотреть в каких
нормативных документах эти требования должны быть закреплены.
Все эти проблемы предопределяют
необходимость устранения пробельности и
коллизионности существующего законодательства в области установления и
применения обязательных требований к
пищевой продукции.
Литература:
1. О защите прав потребителей: Закон Российской Федерации от 07.02.1992
г. № 2300-I (ред. от 18.07.2011 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 15. - Ст. 766.
2. О государственном контроле и надзоре за качеством и безопасностью
зерна и продуктов его переработки : Федеральный закон от 05.12.1998 г. № 183-ФЗ
(ред. от 23.07.2008 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 49. - Ст. 5970.
3. О качестве и безопасности пищевых
продуктов : федеральный закон от 02.01.2000 г. № 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011 г.) //
Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 2. -
Ст. 150.
4. О техническом регулировании : федеральный закон от 27.12.2002 г. №
184-ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 52 (Ч. 1). - Ст. 5140.
5. Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей: Федеральный
закон от 27.10.2008 г. № 178-ФЗ // Рос. газ. - 2008. - 29 окт.
6. О внесении
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
федеральный закон от 18.07.2011 г. № 237-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30 (Ч. 1). - Ст. 4585.
7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 // Рос. газ. -
2009. -
19 мая.
8. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением
Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р // Собрании
законодательства РФ. - 2008.
- № 47. - Ст. 5489.
9. Доктрина
продовольственной безопасности Рос. Федерации: утв. указом Президента РФ от 30.01.
2010 г. № 120 // Рос. газ. - 2010.
- 3 фев.
10. Основы
государственной политики Российской Федерации в области здорового питания
населения на период до 2020 года: утв. распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2010 г. №
1873-р г. // Рос. газ. - 2010. - 3 нояб.
11. Законодательно-нормативные акты
Европейского Союза (ЕС) в отношении пищевой промышленности [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: http://www.icc-iso.ru/upload/information_system_27/6/1/0/item_610/
Zakonodatelno_normat_akty_ES.pdf (дата обращения: 30.04.2012)