Жамиева Р.М., Сухотерин В.Е., Турлаев А.В.

Карагандинский государственный университет им. Е.А.Букетова, Казахстан

Прокурорский надзор в Республике Казахстан: вопросы юридической техники

Вопросы точности языка, формулировок, терминов, используемых в нормативных актах, всегда вызывали и вызывают интерес не только со стороны юристов и законодателей, но и со стороны граждан. Соответствие употребляемых в нормативных актах терминов, терминологии и словосочетаний общепринятым или общепонятным в данный исторический момент выражениям способствует правильному пониманию данного нормативного акта в целом и надлежащему толкованию и исполнению отдельных его статей и положений. Одной из основ и необходимым условием эффективной законодательной техники является точность, правильность, ясность терминов и формулировок, закрепленных в нормативном акте или в отдельных его статьях. От этого зависит непротиворечивость, согласованность статьи нормативного акта с другими его нормами и соответствие ее нормам других юридических актов. При разработке, принятии или издании нормативного акта весьма важно учитывать уровень социально-экономического, политического, культурного развития и идеологического, нравственного, правового сознания общества. Опираясь на высказанные исходные положения, любопытно посмотреть, отвечает ли этим требованиям Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» (в дальнейшем - Закон о прокуратуре Республики Казахстан)? Сущность прокурорского надзора определена в ст. 83 Конституции Республики Казахстан и ст. 1 Закона о прокуратуре Республики Казахстан: осуществление «высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов». Ключевое значение в понимании сущности прокурорского надзора имеет словосочетание «высший надзор за точным и единообразным применением законов» в отличие от ранее закрепленной формулировки «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов».

Термин «применение» применительно к прокурорскому надзору впервые закреплен в законодательном регулировании прокурорского надзора среди стран СНГ только в Республике Казахстан. Почему возникла необходимость выбора нового термина – «применение»? Не является ли закрепление слова «применение» в Конституции Республики Казахстан и Законе о прокуратуре Республики Казахстан типичным «забеганием вперед»? Полагаем, что ответ на данный вопрос нуждается в тщательном исследовании. Конституция Республики Казахстан (п.1 ст.1) провозглашает: «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». Важнейшими элементами правового государства принято считать: прямое действие норм Конституции; верховенство законов, опирающихся на Конституцию или предусмотренных ею; приоритет прав и свобод граждан перед интересами государства; создание государством и его органами условий для реализации закрепленных в Конституции и законах прав и свобод граждан; ответственность государства и его органов перед гражданами за ненадлежащие условия реализации их прав и свобод или за непредставление или отсутствие таких условий; ответственность граждан за злоупотребление принадлежащими им правами и свободами. Не претендуя на исчерпывающий перечень элементов и признаков правового государства, отметим, что они находят свое отражение в праве, его нормах и институтах, сформулированных в нормативных актах различного уровня. В свою очередь, формализация правовых норм, их закрепление в нормативных актах является лишь начальным этапом построения правового государства. Вторым этапом, являющимся, по сути, содержанием правового государства, служит непосредственная реализация правовых предписаний государством и его органами, то есть применение права.

Под применением права (закона) понимается властная деятельность компетентных органов (или их должностных лиц) по разрешению конкретного юридического дела (вопроса), в результате чего выносится соответствующий индивидуально-правовой акт. Вполне понятно, что правоприменительной деятельностью занимаются только органы государства, так как применение тесно связано с государственным принуждением. Иные организации и частные лица могут участвовать в правоприменительной деятельности только с санкции государства или его органов и в рамках закона. В правовом государстве необходимость прокурорского надзора за применением законов оправдана, а на нынешнем этапе построения правового государства - неизбежна.

Вместе с тем реализация права осуществляется в различных формах. Наряду с применением права (закона) в теории выделяются и другие формы реализации права: соблюдение, использование, исполнение. Реализации права (закона) в форме соблюдения направлена на осуществление запретительных норм. Использование как форма реализации права (закона) выражается в осуществлении субъективных прав субъектов права. Исполнение права (закона) связывается с выполнением субъектом права активных обязанностей, определенных в законе действий. На наш взгляд, граждане как субъекты права не применяют законы и не могут их применять, а в форме действия или бездействия исполняют или не исполняют их, используют или не используют предоставленные им права, соблюдают или не соблюдают правовые предписания, закрепленные в нормах права. Употребление в Конституции Республики Казахстан и в законе о прокуратуре Республики Казахстан формулировки «надзор за применением законов» лишь подчеркивает стремление Республики Казахстан государства отказаться от карательной направленности прокурорского надзора советского периода. Даже беглое сравнение ныне действующей Конституции Республики Казахстан с ранее действовавшими Конституциями показывает, что перед прокуратурой не ставится задача осуществления надзора за исполнением законов гражданами. Однако представляется, что, реализовав попытку отречься от карательной направленности прокурорского надзора, возложив на прокуратуру задачу осуществления надзора за применением законов органами государства, законодатель не учел граждан как носителей прав и обязанностей. Из анализа п.1 ст. 83 Конституции Республики Казахстан и п.1 ст.1 Закона о прокуратуре Республики Казахстан можно сделать вывод, что отныне в нашей республике отпала необходимость осуществления контроля (в форме прокурорского надзора) за соответствием закону действий, а равно бездействий граждан. Как нам кажется, сущность прокурорского надзора, закрепленная в п.1ст. 83 Конституции Республики Казахстан и ст. 1 Закона о прокуратуре Республики Казахстан, является неполной, недостаточно завершенной. Такой вывод вытекает из п. 1 ст.83 Конституции Республики Казахстан и п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре Республики Казахстан, которые утверждают, что прокуратура «принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности», в том числе, надо полагать, допущенных и гражданами.

Между тем законодателем признаётся необходимость осуществления прокурорского надзора за исполнением законов гражданами. Из содержания п.п. 1 п.1 ст.28 Закона о прокуратуре Республики Казахстан вытекает, что одной из задач надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства является обеспечение прав и свобод человека и гражданина, соответствие законодательству действий граждан. То есть здесь вполне определенно подтверждается, что в сферу прокурорского надзора входит не только законность правоприменения государственных органов, но и исполнение законов («соответствие законодательству действий») гражданами. Иными словами, закон в п.п. 1 п.1 ст.28 произвольно расширяет содержание ст. 83 Конституции Республики Казахстан? Учитывая, что термин «исполнение закона» по своему содержанию и по составу субъектов реализации норм права является более широким по сравнению с термином «применение закона», целесообразно на законодательном уровне более чётко определить сферу прокурорского надзора и внести соответствующие дополнения в Конституцию Республики Казахстан и Закон о прокуратуре Республики Казахстан. Сказанным не утверждается, что подобное предложение означает возврат к карательной направленности прокурорского надзора, так как фактически, как уже было отмечено, прокуратура призвана осуществлять надзор за соответствием законодательству действий граждан. Следовательно, нужно закрепить в Конституции Республики Казахстан и в Законе о прокуратуре Республики Казахстан положение о том, что прокуратура осуществляет высший надзор не только за точным и единообразным применением законов органами государства, но и за точным исполнением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан гражданами республики. Данное предложение подтверждается и тем фактом, что прокуратура осуществляет уголовное преследование. Однако само уголовное преследование является лишь следствием умышленного или неосторожного неисполнения (нарушения) закона гражданами или должностными лицами.

Обращают на себя некоторые неясности и неточности, закрепленные в п.1 ст.83 Конституции Республики Казахстан и перешедшие в ст.1 Закона о прокуратуре Республики Казахстан. Конституция Республики Казахстан и Закон о прокуратуре Республики Казахстан возлагают на прокуратуру задачу осуществления высшего надзора за применением: 1)законов, 2) указов Президента Республики Казахстан, 3) иных нормативных правовых актов. В п. 2 ст. 1. Закона о прокуратуре Республики Казахстан, как и в Конституции Республики Казахстан, закрепляется положение о том, что прокуратура опротестовывает 1) законы и 2) другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Отсюда напрашивается вопрос: если прокуратура опротестовывает закон, противоречащий Конституции, то осуществляет ли она надзор за применением Конституции? Ответ в данном случае однозначен: при опротестовании законов, противоречащих Конституции Республики Казахстан, прокуратура осуществляет высший надзор за точным применением Конституции. Однако ни п. 1 ст. 83 Конституции Республики Казахстан, ни п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре Республики Казахстан не ставят перед прокуратурой задачу осуществления высшего надзора за точным и единообразным применением Конституции Республики Казахстан. Несмотря на указанный очевидный факт, законодатель лишь в ст. 4 Закона о прокуратуре Республики Казахстан закрепляет развернутую сферу прокурорского надзора в следующих формулировках: «В целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики Казахстан, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов». К сожалению, приходится констатировать, что статья 4 Закона о прокуратуре Республики Казахстан по своему содержанию звучит более удачно, чем п.1 ст. 83 Конституции Республики Казахстан. Однако тут же следом в статях 5 и 11 Закона вновь не упоминается необходимость надзора за применением Конституции. В соответствии с п.1 ст.5 Закона «высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан, иных нормативных правовых актов осуществляется путем проведения проверок». Из п. 1 ст. 11 следует, что «Генеральный Прокурор Республики осуществляет надзор за применением законов и указов Президента и иных нормативных правовых актом ни территории Республики». Выходит, что прокуратура Республики Казахстан осуществляет надзор за применением Конституции Республики Казахстан (ст.4 Закона), а Генеральный прокурор Республики Казахстан, возглавляющий систему органов прокуратуры Республики Казахстан, не вправе это делать. Здесь же можно выразить ещё одно недоумение: прокуратура Республики Казахстан осуществляет высший надзор, а Генеральный прокурор Республики Казахстан как единоначальный руководитель всей системы органов прокуратуры, которому подчиняются все нижестоящие прокуроры, осуществляет не «высший», а простой надзор.

Сказанное означает, что в проекте нового закона о прокуратуре Республики Казахстан, о необходимости принятия которого высказываются научные и практические работники, нужно учесть изложенные положения с тем, чтобы новации не носили косметический характер.