Право/2. Административное и финансовое право

К.ю.н. Гетьман Л.С.

кафедра конституционного и административного права Байкальского государственного университета экономики и права, Россия

Внутренний контроль органов исполнительной власти как необходимое условие защиты прав

граждан и юридических лиц

Статья подготовлена в рамках выполнения проекта «Механизм защиты прав человека посредством реализации органами государственной власти контрольных полномочий: сравнительно-правовой анализ России и Германии» в рамках реализации федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 (номер соглашения: 14.В37.21.0048).

Органы исполнительной власти, являясь частью государственного аппарата, осуществляют подзаконную организационно-распорядительную деятельность по непосредственному управлению общественными процессами. Бесспорно, указанные органы обладают возможностью применять в отношении граждан и организаций меры государственного принуждения, которые в большинстве случаев направлены на ограничение прав указанных субъектов правоотношений. Вследствие этого осуществление действенного и беспристрастного контроля над органами исполнительной власти и их должностным лицами должно стать одним из приоритетных направлений развития современного российского законодательства.

Создание действенной системы внутреннего контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также обеспечение неотвратимости и справедливости наказания за совершение государственными служащими противоправных действий (бездействия) необходимы для поддержания высокого уровня исполнительской дисциплины в системе государственного управления [11, с. 25]. Действительно, организуемые на регулярной основе и проводимые беспристрастно контрольные мероприятия позволяют обнаружить многочисленные нарушения в деятельности того или иного органа исполнительной власти, а также выявить недостатки, допущенные должностными лицами при исполнении своих служебных обязанностей [15, с. 37].

В научной юридической литературе в зависимости от положения органа, уполномоченного на контроль, выделяют внешний и внутренний контроль [12, с. 12]. Внешний осуществляют органы, организации и учреждения, действующие вне системы органов исполнительной власти: такой контроль предполагает проверку деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц со стороны Президента Российской Федерации, органов законодательной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, судов.

Внутренний же контроль осуществляется внутри самого органа исполнительной власти, а также другими органами исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Как отмечает В.В. Котов, с позиции теории управления внутренний контроль реализует функцию «обратной связи», т.е. обеспечивает органы управления информацией о гипотетических и реальных рисках и препятствиях, возникающих при достижении запланированных целей деятельности [14]. Данный контроль направлен непосредственно на охрану от нарушений подконтрольными субъектами норм объективного права и лишь опосредованно – на защиту субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Действительно, осуществляя внутренний контроль, уполномоченные должностные лица соответствующих органов исполнительной власти, в первую очередь, преследуют цели обеспечения законности в деятельности государственных гражданских служащих. Однако в случае выявления в ходе проведения внутреннего контроля нарушений прав граждан и организаций, контролирующими органами исполнительной власти предпринимаются меры, направленные на восстановление указанных прав и свобод, а также привлечение виновных лиц к ответственности.

Как представляется, законность деятельности органов исполнительной власти, а также действенность защиты прав граждан и юридических лиц в немалой степени зависят именно от объективности и оперативности проводимых в указанных органах контрольных мероприятий. Анализ нормативных правовых актов органов исполнительной власти позволил прийти к выводу, согласно которому достаточно часто организуются следующие виды внутреннего контроля: предварительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий. Н.Н. Калюжный утверждает, что указанные виды контроля различаются стадиями выполнения контролируемого решения, а также назначением каждого из видов контроля [13, с. 36].

Предварительный контроль проводится до совершения органами исполнительной власти управленческих действий или принятия административных решений и направлен на предупреждение возможных незаконных и нецелесообразных действий органа или его должностного лица. Следует согласиться с Н.Н. Калюжным, который полагает, что предварительный контроль требует увеличения времени на процедуру принятия решения, вследствие этого он не получил широкого распространения в органах исполнительной власти [13, с. 36]. Например, предварительным контролем следует признать следующие действия, проводимые органами исполнительной власти: согласование планов мероприятий в установленной сфере деятельности, разрабатываемых и утверждаемых исполнительными органами государственной власти, деятельность которых проверяется [16, п. 11]; направление непосредственным исполнителям предупредительных запросов, напоминаний с целью получения информации о принятых мерах и ходе исполнения контролируемых документов [17, п. 3]; отправка исполнителям перечня контролируемых документов, которые находятся у них на исполнении (перечень контролируемых документов содержит краткие сведения о контролируемых документах, сроки их исполнения) [17, п. 3]; проверка соответствия проектов планов проверок требованиям нормативных правовых актов [5, п. 43.2]. Как представляется, данный вид контроля позволяет в ряде случаев обеспечить своевременное совершение государственными служащими управленческих действий, а также не допустить игнорирование ими поступивших распоряжений и заданий.

Текущий контроль связан с осуществлением контрольных действий в ходе самого процесса реализации намеченных мероприятий. Большинство нормативных правовых актов органов исполнительной власти, регламентирующих порядок деятельности указанных органов по реализации своих функций, определяют порядок проведения текущего внутреннего контроля, организуемого в рамках соответствующих органов, в целях соблюдения государственными служащими данных указанных органов положений правовых актов. Текущий контроль предполагает, в первую очередь, оценку соблюдения уполномоченными должностными лицами последовательности действий, установленной при совершении определенных административных процедур. Данный контроль проводится постоянно и фактически сопровождает процесс выполнения должностными лицами органа исполнительной власти той или иной государственной функции.

В качестве субъектов, осуществляющих текущий контроль в органе исполнительной власти, как правило, называются следующие должностные лица: руководитель органа исполнительной власти или его заместитель, руководители структурных подразделений, ответственных за организацию работы по исполнению государственной функции, а также иные уполномоченные сотрудники соответствующего органа. Некоторые органы исполнительной власти в целях контроля полноты и качества исполнения государственной функции создают комиссии, в состав которых включаются государственные гражданские служащие того органа исполнительной власти, в котором образуются такие комиссии [7, п. 55; 9, п. 4.3].

Текущий контроль осуществляется перечисленными выше субъектами, как правило, посредством проведения проверок соблюдения и исполнения должностными лицами, ответственными за выполнение государственной функции, положений нормативных правовых актов. Однако допускается также визирование документов, подлежащих направлению вышестоящему должностному лицу [3, п. 68; 4, п. 73].

Необходимо отметить, что ряд правовых актов органов исполнительной власти предусматривает регулярное предоставление вышестоящему должностному лицу в ходе проведения текущего контроля отчетности, фиксирующей в документированной форме сведения о результатах реализации служебных полномочий, качество исполнения которых контролируется. В частности, Министерство финансов Российской Федерации требует, чтобы должностные лица центрального аппарата Федеральной налоговой службы России или территориального налогового органа, ответственные за организацию работы с обращениями граждан, ежедневно направляли руководителю (заместителю руководителя) Федеральной налоговой службы или территориального налогового органа информацию о состоянии исполнительской дисциплины в части рассмотрения обращений граждан, срок рассмотрения которых истек либо истекает в ближайший день [8, п. 94]. Кроме того, предусматривается, что должностные лица Федеральной налоговой службы, ответственные за организацию работы с обращениями граждан, осуществляют ежемесячный учет обращений граждан, поступивших в Федеральную налоговую службу, а также анализ вопросов, содержащихся в обращениях граждан, и готовят справку для руководителя Федеральной налоговой службы. Должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или территориального органа указанной службы представляют руководителю службы или руководителю территориального органа (или заместителю соответствующего руководителя по поручению руководителя) в недельный срок по завершению проверки отчет о совершенных действиях и принятых решениях в рамках мероприятий по контролю [2, п. 77].

Должностные лица, ответственные в Федеральной службе государственной статистики и ее территориальных органах за работу по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан и обеспечению рассмотрения их обращений, еженедельно представляют руководству справку о соблюдении сроков рассмотрения обращений граждан [10, п. 88]. Кроме того, указанные субъекты обязаны также ежеквартально готовить статистические материалы, а структурные подразделения – информационно-аналитические материалы по итогам рассмотрения поступивших в Федеральную службу государственной статистики (ее территориальные органы) обращений граждан.

При выявлении в ходе текущего контроля нарушений законодательства субъекты, ответственные за проведение такого контроля, принимают меры по их устранению и направляют уполномоченному должностному лицу предложения о применении или неприменении мер дисциплинарной ответственности к лицам, допустившим соответствующие нарушения.

Наряду с текущим контролем в органах исполнительной власти организуется также последующий внутренний контроль, необходимый для оценки законности и целесообразности выполнения должностными лицами своих служебных полномочий. Последующий контроль в той или иной форме проводится в большинстве органов исполнительной власти; он позволяет изучить результаты функционирования конкретного органа, но такой контроль не позволяет скорректировать уже выполненные управленческие решения. Однако при этом осуществляется изучение результатов работы государственных гражданских служащих в целях выявления и устранения имеющихся недостатков. Указанный контроль осуществляется, например, в следующих формах: проведение проверок полноты и качества предоставления должностными лицами, ответственными за исполнение государственной функции, соответствующей услуги [4, п. 76; 5, п. 43.2; 8, п. 98]; направление запросов в уполномоченные органы с просьбой о предоставлении сведений о рассмотрении обращений заявителей [3, п. 70; 4, п. 76]; рассмотрение жалоб на действия (бездействие) должностных лиц структурных подразделений, ответственных за исполнение государственной функции [3, п. 70; 4, п. 76; 5, п. 43.2; 6, п. 10]; рассмотрение отчетов и справок об осуществлении государственной функции [1, п. 4.1]. В целом необходимо отметить, что последующий внутренний контроль, главным образом, выражается в проверках, направленных на установление законности и целесообразности уже совершенных подконтрольным субъектом действий, и проводится после завершения определенных управленческих действий либо после вступления административного акта в силу.

В заключение следует отметить, что внутренний контроль в органах исполнительной власти осуществляется, прежде всего, в целях повышения эффективности и результативности деятельности таких органов. При этом обеспечивается соблюдение действующего законодательства, повышение качества осуществления государственных функций и оказания государственных услуг, а также в ряде случаев оптимизация расходования выделяемых органу исполнительной власти бюджетных средств и предупреждение нецелевого их использования. В ходе реализации мероприятий внутреннего контроля проверяется порядок исполнения установленных административными регламентами и иными правовыми актами управленческих процессов и процедур, выявляются отклонения от требуемых показателей, устанавливаются причины, лежащие в основе выявленных нарушений, виновные лица привлекаются к ответственности и в случае необходимости делаются предложения по совершенствованию деятельности органа исполнительной власти и его должностных лиц. Полномочия по осуществлению внутреннего контроля возлагаются, как правило, на структурные подразделения и (или) должностных лиц органа исполнительной власти на основании правового акта соответствующего органа. Руководитель органа исполнительной власти уполномочен организовывать и координировать контрольную деятельность указанных подразделений (должностных лиц). Наиболее рациональным представляется разумное сочетание предварительного, текущего и последующего видов внутреннего контроля, когда деятельность государственных гражданских служащих исследуется на различных этапах ее осуществления.

Литература:

1. Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по лицензированию фармацевтической деятельности в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных, утвержденный Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 8 июля 2009 года № 265 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. –2009. – 28 сент.

2. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, утвержденный Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 года № 290 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2009. – 30 марта.

3. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, утвержденный Приказом Минкомсвязи России от 13 августа 2012 года № 196 // Российская газета. – 2012. – 2 нояб.

4. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора в сфере связи за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации контролю, а также организацией ими внутреннего контроля, утвержденный Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 29 августа 2011 года № 213 // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – 30 апр.

5. Административный регламент исполнения Федеральным агентством по рыболовству государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, утвержденный Приказом Росрыболовства от 20 августа 2010 года № 708 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2010. – 20 дек.

6. Административный регламент Министерства строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан по исполнению государственной функции «Государственный контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Республики Башкортостан», утвержденный Приказом Министерства строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан от 26 января 2010 года № 18 // Республика Башкортостан. – 2010. – 6 мая.

7. Административный регламент по исполнению Управлением государственной функции осуществления государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, выполнения условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, утвержденный Приказом Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Адыгеи от 24 сентября 2010 года № 164-к // Собрание законодательства Республики Адыгея. – 2010. – № 9.

8. Административный регламент предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по осуществлению личного приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок, утвержденный Приказом Министерства финансов России от 15 февраля 2012 года № 25н // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – 24 сент.

9. Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденный Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30 июня 2011 года № 318 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2011. – 31 окт.

10. Административный регламент Федеральной службы государственной статистики по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок, утвержденный Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 14 октября 2011 года № 569 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – 2 янв.

11. Гончаров В.В. О повышении роли наказания в механизме укрепления исполнительской дисциплины органов исполнительной власти // Российский следователь. – 2010. – № 3. – С. 25–28.

12. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах : учеб. пособие. – М. : Изд-во РУДН, 2002. – 190 с.

13. Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2003. – 241 с.

14. Котов В.В. О проблемах создания и организации деятельности подразделений внутреннего контроля в органах исполнительной власти (местной администрации). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: КонсультантПлюс.

15. Овчинников Н.А. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 3. – С. 36–43.

16. Положение о порядке контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и государственных учреждений Санкт-Петербурга по профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге, утвержденное Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 мая 2008 года № 581 // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. – 2008. – 23 июня.

17. Порядок организации контроля исполнения поручений Губернатора Приморского края в Администрации Приморского края, органах исполнительной власти Приморского края, структурных подразделениях аппарата Администрации Приморского края, утвержденный Постановлением Администрации Приморского края от 3 февраля 2010 года № 26-па // Приморская газета. – 2010. – 9 февр.