Правовой аспект депутатской неприкосновенности: опыт США и стран СНГ

Толысбаева А.Д.- магистр юриспруденции

Кенжина Б.Д. – преподаватель

Государственный университет имени Шакарима

Казахстан, Семей

Проблема депутатской неприкосновенности весьма актуальна на сегодняшний день. Практически во всех конституциях стран СНГ основу неприкосновенности депутатов составляет неприкосновенность личности. Гражданам стран СНГ основным законом гарантируется неприкосновенность личности. Право неприкосновенности личности распространяется и на депутатов, к тому же их положение как представителей народа в органах власти охраняется еще и дополнительными мерами. Неприкосновенность депутата не является его личной привилегией. Она устанавливается в интересах оптимального осуществления государственной власти и носит государственно-правовой характер.

Постоянно появляющиеся предложения об отмене депутатского иммунитета от преследований встречают все большее понимание среди простых избирателей, так как он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись своей неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и как должностное лицо должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам. Составной частью мандата является неприкосновенность депутата. В зарубежных странах и традиционно в законодательстве большинства стран СНГ нормативно регламентировался процесс привлечения депутата к уголовной и административной ответственности. Он имел особенности по сравнению с общим порядком привлечения граждан к ответственности.

Как указано в исследованиях Михалевой Н.А., депутатом в зарубежных странах СНГ является избираемый народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть и иные функции, предусмотренные конституцией и действующим законодательством, в представительном органе власти — законодательном собрании (парламенте) или органе местного самоуправления [1, с. 182].

Рассмотрим правовой статус депутатов на примере законодательства Российской Федерации, Республика Казахстан и Узбекистана.

В России депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством [2, с. 207].

Полномочия депутатов Государственной Думы определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [3], Федеральным законом «Об общих принципах организации (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4], а так же другими федеральными законами.

Полномочия, статус депутатов в Республике Казахстан определяются Конституцией РК, Указом Президента, имеющим силу конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16.10.95 г. [5] и другими нормативными правовыми актами. Полномочия депутата Парламента начинаются с момента его регистрации в качестве депутата Парламента центральной избирательной комиссией Республики. На первой сессии Парламента на совместном заседании его Палат депутаты приносят присягу народу Казахстана. Принятие присяги осуществляется Президентом в присутствии членов Правительства, Конституционного Совета, судей Верховного Суда.

В соответствии с Конституцией Республики Узбекистан Олий Мажлис является высшим государственным представительным органом, осуществляющим законодательную власть [6]. Конституция Республики Узбекистан, принятый на её основе Конституционный Закон «Об Олий Мажлисе Республики Узбекистан» чётко определяет полномочия и ответственность парламента, гарантируют укрепление основ нашей государственности.

Немаловажное значение в организации деятельности парламента имеет Закон «О статусе депутатов в Республике Узбекистан» [7]. Этот законодательный акт закрепляет важнейшие полномочия депутата Олий Мажлиса, определяет его взаимоотношения с политическими партиями и местными представительными органами власти, права и обязанности в парламенте и в избирательном округе. Документ определяет также право депутата на объединение в официальные фракции, блоки и депутатские группы, гарантирует защиту прав, чести и достоинства депутата.

Необходимо отметить, что неприкосновенность депутатов существовала и существует в парламентах многих стран. Иммунитет от преследования выступает как гарант политического плюрализма и свободы слова избранников народа, как защита от попыток преследования депутатов за их убеждения. Одним из существенных элементов правового статуса депутата является неприкосновенность, как гарантия депутатской деятельности.

А.В. Малько, С.Ю. Суменков выделили следующие признаки неприкосновенности (иммунитетов):

1. Они создают особый юридический режим, позволяют облегчать положение соответствующих субъектов, расширяют возможности по удовлетворению тех или иных интересов.

2. Иммунитеты призваны быть правостимулирующими средствами, побуждающими к определенному поведению и обозначающими положительную правовую мотивацию.

3. Иммунитеты являются гарантиями социально полезной деятельности, способствуют осуществлению тех или иных обязанностей.

4. Названные средства выступают своеобразными изъятиями, правомерными исключениями, установленными в специальных юридических нормах.

5. Они представляют собой формы проявления дифференциации юридического упорядочения социальных связей [8, с. 16].

В некоторых зарубежных странах в той или иной мере признано право осуществлять специализированный порядок привлечения к уголовной и административной ответственности депутатов. Органы представительной власти, депутаты обязаны не только принимать разумные и справедливые законы, но и контролировать расходование финансовых и материальных средств, критиковать незаконные действия и решения органов исполнительной власти. Для обеспечения независимой депутатской деятельности необходима защита парламентариев от необоснованных нападок и возможного преследования за высказанное мнение, результат голосования или иную депутатскую деятельность. Именно такие депутаты нуждаются в парламентском иммунитете или иначе - депутатской неприкосновенности, которая является не личной привилегией, а частью их публично-правового статуса.

В соответствии с Конституцией РФ процедура закрепления депутатской неприкосновенности претерпела существенные изменения. Конституционной основой неприкосновенности парламентариев стала статья 98 Конституции РФ, которая установила рамки возможного ограничения действия уголовно-процессуального и административного законодательства в отношении членов российского парламента. При закреплении данной привилегии в Федеральном законе депутаты значительно расширили границы своего иммунитета от преследования, практически исключив возможность применения в отношении их любых мер воздействия со стороны правоохранительных органов. Соответствующая норма Федерального закона стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ [9, ст. 28].

Тем самым, общественность тревожит то обстоятельство, что в российских условиях неприкосновенность депутатов стала своего рода прибежищем либо для криминальных личностей, проталкивающих себя во власть с помощью подкупа, либо депутатов, практически назначаемых главами исполнительной власти. Таким образом, иммунитет от преследования стал товаром на рынке коррупционных услуг. Образовался правовой тупик - с одной стороны, безусловная значимость парламентского иммунитета для добросовестных депутатов, а с другой, - спекуляции и злоупотребления этим демократическим институтом.

Для сравнения рассмотрим статьи основного закона исследуемых государств, предусматривающих неприкосновенность депутатов. В ст. 98 Конституции РФ неприкосновенность парламентариев регламентируется следующим образом: «1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. 2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания» [10].

Комментируя данную статью, Баглай М.В. отмечает, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания [11, с. 595].

В Республике Казахстан п. 4 ст. 52 Конституции гласит: депутат Парламента в течение срока своих полномочий не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующей Палаты, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений [12]. Здесь необходимо уточнить, что депутат лишается неприкосновенности в случае задержания депутата Парламента на месте совершения преступления или совершения тяжких преступлений без согласия Парламента.

В комментариях к Конституции РК отмечено, что в ней не упоминаются случаи совершения депутатом особо тяжких преступлений, предусмотренных уголовным законодательством Республики Казахстан. Полагается, что если за совершение тяжких преступлений депутатом Парламента не требуется согласия Парламента, то за совершение особо тяжких преступлений тем более не требуется согласия Парламента [12, с. 241].

Ст. 88 Конституции Республики Узбекистан гласит: «Депутат Олий Мажлиса пользуется правом неприкосновенности. Он не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Олий Мажлиса» [6]. Данная статья аналогична ст. 98 Конституции РФ, за исключением того, что в Узбекистане не предусмотрены случаи лишения неприкосновенности депутата при задержании на месте преступления.

В рассмотренных нормах конституционного права не указано, что депутат может пользоваться иммунитетом от преследования только в тех случаях, когда речь идет о его непосредственной деятельности, связанной с его статусом. Наиболее эффективно обозначены ограничения использования неприкосновенности депутата в Конституции США.

Раздел 6 ст. I Конституции США гарантирует членам обеих палат Конгресса иммунитет от преследования, который состоит в том, что они не могут подвергаться аресту во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, а также во время следования в палату и возвращения из нее за исключением случаев измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка [13]. Таким образом, необходимо отметить, что исследуемая статья, во-первых, накладывает ограничения лишь на случаи нахождения парламентариев в палате либо следования в нее или из нее. Во-вторых, исключения из иммунитета в принципе охватывают все случаи противоправного поведения. Следовательно, можно утверждать, что неприкосновенность американских парламентариев — наиболее узкая, чем у избранников народа во многих других странах, в том числе и в исследуемых в настоящей работе.

Учитывая, что практически во всех конституциях стран СНГ говорится о равенстве всех граждан страны перед законом, необходимо ограничить неприкосновенность депутатов вне их парламентской деятельности или же уточнить, относительно каких статей уголовного кодекса неприменима неприкосновенность парламентариев.

Теоретико-правовая природа иммунитета парламентариев пока еще исследована недостаточно. За множество лет существования исследуемого института неприкосновенность избранников воспринимается как непременная и главная привилегия, указывая на особенность статуса депутата, которая настойчиво сохраняется и защищается всеми поколениями народных избранников.

Исследуя актуальные проблемы неприкосновенности депутатов в юридической литературе, учеными правоведами большое внимание уделяется анализу концептуальных положений данного института как неотъемлемого элемента статуса любого парламентария, в ходе привлечения депутата к ответственности. Между тем, чаще всего лишь косвенно затрагиваются вопросы целесообразности применения, объема института депутатской неприкосновенности, хотя они также требуют самостоятельной и глубокой проработки.

На сегодняшний день очевидна тенденция дальнейшего развития института депутатской неприкосновенности, при чем, основным направлением является все большее расширение мер ответственности и видов следственных действий, не применимых к парламентариям без получения на то согласия органов преследования. Несмотря на это важно при этом иметь в виду, что каждое включение нового положения в содержание понятия неприкосновенности депутата все больше увеличивает отход от соблюдения конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Закрепление законодательством гарантий депутатской неприкосновенности в объеме, превышающем даже конституционные установления, нельзя признать оправданным и справедливым.

Практика большинства стран показывает, что возможны случаи неправомерного преследования депутатов за их активные выступления против коррупционных проявлений на местном уровне, против незаконных действий должностных лиц и др. Бороться с этим следует не путем все большего расширения гарантий депутатской неприкосновенности, а путем создания механизмов неотвратимого привлечения к ответственности тех лиц, которые организуют незаконное преследование депутата. Важнейшей составляющей подлинной неприкосновенности депутата должна стать широкая поддержка его деятельности избирателями, его служение общественным интересам.

Список использованных источников:

1. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учеб. пособие. - М.: Юристъ, 1999. - 352 с.

2. Соколов И.А. Конституционное право Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2010. – 260 с.

3. Федеральный закон от 08 мая 1994г. №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (действующая редакция).

4. Федеральный Закон от 06 октября 1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действующая редакция).

5. Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» http://online.zakon.kz/Document/?link_id=1000101935(с изменениями и дополнениями по состоянию на 19.06.2007 г.) по состоянию на 19.06.2007 г.). http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1003961

6. Конституция Республики Узбекистан (принята 8 декабря 1992 года на одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Узбекистан двенадцатого созыва) - http://www.pravo.uz/resources/z_konst.php

7. Закон Республики Узбекистан от 6 мая 1995 года № 66-I «О статусе депутатов в Республике Узбекистан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 26.05.2000 г.)

http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30545250&sublink=10000

8. Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. - М.: Норма, 2002, № 2. - С. 16-23

9. Конституция Российской Федерации от 25.12.1993 г. (с изменениями от 30.12.2008 г.) - http://www.constitution.ru/

10. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 9.

11.Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М. : Норма, 2007. - 784 с.

12. Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий. – Алматы: Раритет, 2010. – 400 с.

13. Constitution of the United States of America, September 17, 1787, with amendments.