Магистрант Рзабаев А.

Университет «Туран-Астана», Казахстан

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОХРАНЫ НЕДР И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ

Глобальность проблем обеспечения охраны недр, возникающих в связи с безответственностью и расточительностью при добыче минеральных ресурсов, предопределили необходимость конституционно-правового вмешательства в данную область. Принципиальное значение для конституционно-правовой охраны недр имеет ряд норм Конституции Республики Казахстан. В их числе положение статьи 38 Конституции, закрепляющее обязанность граждан сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам, а также статья 31 Конституции, устанавливающая цель государства охранять окружающую среду, благоприятную для жизни и здоровья человека. «Для этого разрабатывается и осуществляется комплекс мероприятий экономического, политического, социального и духовного характера, направленных на создание таких условий», - отмечает Е.К. Кубеев [1].

Эффективность действия экологического законодательства в деле правовой охраны недр во многом зависит от степени развития конституционных норм, являющихся базовыми для отраслевого законодательства. Поэтому в силу актуальности охраны недр представляется необходимым изменить формулировку статьи 31 Конституции Республики Казахстан на следующую редакцию: «1. Граждане имеют право на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду. 2. Государство принимает необходимые меры по охране и рациональному использованию земли, ее недр, растительного и животного мира». Данная формулировка наиболее точно отражает конституционную обязанность государства принимать законодательные меры, направленные на охрану и рациональное использование недр. Предваряя разговор о понятии конституционно-правовой охраны недр, представляется необходимым обсудить ряд принципиальных вопросов: от чего следует охранять недра, что представляет собой охрана недр в ее естественнонаучном понимании и как она соотносится с их правовой охраной? Признавая недра компонентом природной среды, рассмотрим, в первую очередь, общие определения охраны природы. Авторами «Основ недропользования» под охраной окружающей среды понимается комплекс мероприятий, направленных на обеспечение сохранности и восстановление природных ресурсов, предупреждающих прямое и косвенное влияние результатов деятельности общества на природу и здоровье человека [2]. Учеными-экологами охрана природы понималась как отношение к природным ресурсам таким образом, чтобы они приносили максимальную пользу человеку в течение неопределенно долгого времени [3], как поддержание рационального взаимодействия между деятельностью человека и окружающей природной средой [4], и как система мер, направленная на поддержание рационального взаимодействия между деятельностью человека и окружающей природной средой, обеспечивающей сохранение и восстановление природных богатств, рациональное использование природных ресурсов, предупреждающей прямое и косвенное вредное влияние результатов деятельности общества на природу и здоровье человека [5]. Охрану окружающей среды можно определить как систему государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Здесь выделяются два аспекта: деятельность и ее цели. Считаем, что такое определение отражает деятельность по охране окружающей среды в широком смысле. Вместе с тем, будучи официальным, оно в известной мере ведет к единообразию в понимании охраны окружающей среды.

Охрана недр означает недопущение причинения им вреда, а также его устранение в тех случаях, когда это возможно. Воздействие на литосферу (геологическую среду) представляет собой изменение структуры недр, их компонентов или взаимосвязей между ними, изменение каких-либо факторов геологических процессов или условий их протекания. Например, изменение крутизны склона, изменение состава и сложения массивов горных пород и т.д.

Источником воздействия здесь может быть любой вид хозяйственной деятельности человека. Важно отметить, что, несмотря на то, что отдельные виды или источники воздействия, например, дорога, здание, плотина, предприятие, действуют раздельно, геологическая среда испытывает комплексное воздействие от всех источников, сосредоточенных на данных территориях. Анализ статей 48, 49 Закона «О недрах и недропользовании» показывает, что недра следует охранять от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений либо осложняющих их разработку, загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ или отходов производства, сбросе сточных вод, самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых, несоблюдения установленного порядка использования этих площадей для других целей, накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого и промышленного водоснабжения. Содержание охраны недр свидетельствует об определенной специфике. Если недра рассматривать как полезные ископаемые, то охрана недр сводится преимущественно к обеспечению рационального их использования. При этом она определяется как комплекс мероприятий, осуществляемых с целью наиболее полного (комплексного) извлечения полезных ископаемых из недр. А в широком смысле охрана недр понимается Л.А. Потемкиным как обеспечение научно обоснованного, рационального использования земной коры и содержащихся в ней полезных ископаемых, наибольшей технически возможной и экономически целесообразной полноты извлечения их из недр, комплексного использования месторождений и добытого минерального сырья на всех стадиях его переработки [6].

В последующем представления о том, от чего следует охранять недра, расширились. Изучение представляющих опасность для недр видов воздействий позволяет нам сделать вывод, что охрану недр можно различать вне их использования и в процессе пользования ими. В первом случае недра следует охранять от загрязнения, нарушения целостности горных массивов, порчи залежей полезных ископаемых, их обеднения, застройки площадей их залегания. Сказанное не означает, что беречь недра нужно только в местах залегания полезных ископаемых, но должно учитываться при разработке соответствующих мер их охраны. Недра, независимо от того, используется конкретный участок недр или нет, следует охранять от загрязнения. Загрязнение окружающей среды представляет собой качественное истощение природных ресурсов, которое для минерально-сырьевых ресурсов связывается со снижением их промышленных кондиций. Кондициями называют совокупность требований к качеству и количеству полезных ископаемых, горно-геологическим и иным условиям их разработки, обеспечивающим наиболее полное комплексное и безопасное использование недр на рациональной экономической основе с учетом экологических последствий эксплуатации месторождения [5]. Загрязнение недр мы понимаем как внесение в недра вредных веществ, в количествах, превышающих их предельно допустимые концентрации, которое ведет к ухудшению качества недр, содержащихся в них полезных ископаемых. При охране подземных вод от загрязнения следует иметь в виду, что подземные воды благодаря высокой проницаемости и емкости обладают способностью к накоплению загрязняющих веществ. Поэтому загрязняющие вещества могут ими переноситься на большие расстояния и накапливаться в опасных количествах. Говоря об охране недр в процессе пользования ими, специалисты ведут речь не только о загрязнении недр, но и о нерациональном их использовании. Так, применительно к нефтяной и газовой промышленности выделяется максимально возможное снижение потерь запасов нефти и газа при разведке и эксплуатации месторождений, предотвращение загрязнения, заражения, опасной деформации и сейсмологического воздействия на недра, предотвращение потерь нефти и газа, исключение обводнения месторождения.

Разделяя охрану недр вне их использования и в процессе пользования ими, следует обсудить вопрос о соотношении их охраны и рационального использования, который в теории права остается дискуссионным и значимым до настоящего времени. В науке охране и рациональному использованию природных ресурсов зачастую приписывали самостоятельный характер, не отрицая, впрочем, их тесной взаимосвязи. В частности, В.В. Петровым была обоснована необходимость дифференцированного подхода при определении рационального использования и охраны природных ресурсов и природных объектов, рассматриваемых в качестве интегрированного объекта правовой охраны. Он отмечал, что охрана природы и рациональное использование ее ресурсов не являются равнозначными категориями, а отражают зависимость двух форм взаимодействия человека и природы - природопользования и охраны природы [5]. Поэтому следует говорить об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, относя к охране соответствующий природный объект и понимая под использованием природный ресурс - источник потребления человеком природы, поскольку нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь более подходящий термин «рациональное использование». Возражал против нивелирования различий между рациональным использованием и охраной природы и О.С. Колбасов, поскольку фактическое осуществление рационального природопользования, по его мнению, скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы [7]. Рациональное недропользование, на наш взгляд, представляет собой систему мероприятий научного, производственно-технического и организационного характера, обеспечивающих полное и комплексное использование ресурсов недр для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. Содержание правовых требований рационального использования недр можно определить как организацию полного и комплексного извлечения полезных ископаемых, их сохранность при пользовании недрами в целях, не связанных с разработкой полезных ископаемых, а также исключение вредного воздействия недропользования на окружающую среду. Таким образом, охрану недр следует рассматривать как комплекс мер организационного, инженерно-технического, санитарно-гигиенического, правового, социального и иного характера, направленных на охрану недр и реализуемых как участниками отношений недропользования, так и вне горных отношений. Для анализа достаточности предусмотренных законодательством мер охраны недр значимым является сравнение содержания понятий «охрана недр» и «конституционно-правовая охрана недр». Это важно, поскольку тем самым позволит выявить нам действия по охране недр, не урегулированные правом в силу каких-либо причин и которые должны будут учитываться при совершенствовании правового механизма охраны недр. Охрана недр обеспечивается не только правовыми, но и иными мерами. Очевидно, что все возможные действия и мероприятия по охране недр право предусмотреть не может - в этом его ограниченность и универсальность. Установить критерии перехода деятельности из просто охраны недр в урегулированное нормами права правоотношение в условиях такой их универсальности и декларативности не всегда возможно. К примеру, статьей 38 Конституции Республики Казахстан устанавливается обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Данная конституционная норма охватывает практически любое действие, направленное на сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам. Таким образом, различие между понятиями «охрана недр» и «конституционно-правовая охрана недр», по нашему мнению, заключается в следующем. Во-первых, установленные Конституцией нормы по охране недр носят более общий характер, тогда как выполняемые на практике меры охраны недр, направленные на их реализацию, имеют более частный и конкретный характер. Пользователь недр для обеспечения установленного законом требования по охране недр может самостоятельно выбирать вариант своего поведения и действия, вплоть до выбора материалов и инженерно-технологических решений строительства сооружений. И здесь действия пользователя недр, формально урегулированные правом, будут зависеть от ряда обстоятельств, правом не урегулированных (финансовые, технические и иные возможности). В части их решения действия недропользователя будут выпадать из поля действия права. Охранять недра в прямом смысле этого слова могут только те организации, должностные лица, пользователи недр, граждане, кто имеет к ним доступ в физическом плане, работает с ними. Органы исполнительной власти, иные органы государственной власти обеспечивают своими действиями реализацию предусмотренных конституционным и экологическим законодательством мер по охране недр. В научной литературе правовая охрана недр рассматривалась, как правило, среди проблем правовой охраны природы в целом. При этом комплексной работы по выявлению степени и качества их трансформации применительно к изменившимся реалиям жизни не проводилось. Хотя говорилось, что развитие представлений о правовой специфике отношений недропользования и методе их правового регулирования является важной теоретической проблемой права недропользования. Действительно, конституционно-правовая охрана недр тесно взаимосвязана с эколого-правовой охраной природы как в практическом, так и в теоретическом аспекте. Взаимосвязь недр с природной средой как одного из ее компонентов предопределяет соотношение правовой охраны природы в целом и недр как общего с частным. Это значит, что в научном плане проблема правовой охраны недр должна исследоваться с учетом выработанных правовой наукой принципов и подходов, а в практическом отношении правовая охрана недр будет основываться на базовых положениях экологического законодательства.

Требует совершенствования и механизм применения ответственности, поскольку это одна из важнейших проблем в сфере правовой охраны недр. Изложенное позволяет сделать вывод, что результативность правовой охраны недр во многом зависит от качественной и согласованной работы органов государственного управления в области охраны недр, эффективного применения установленных мер юридической ответственности.

Литература:

1 Кубеев Е.К. Конституционный строй Республики Казахстан (социальные и духовные основы). – Караганда, 1998. - 144 с.

2 Бактыгулов А.Б., Жаксыгалиева С.Ж., Шамакова Н.Г. Основы природопользования. – Уральск: Изд-во ЗГУ, 2001. – 317 с.

3 Валова В.Д. Основы экологии. - М.: Дашков и К, 2001. – 212 с.

4 Потапов А.Д. Экология. - М.: Высшая школа, 2000. – 446 с.

5 Степановских А.С. Охрана окружающей среды. - М.: Юнити-Дана, 2000. – 559 с.

6 Потемкин Л.А. Охрана недр и окружающей природы. - М.: Недра, 1977. – 206 с.

7 Колбасов О.С. Экология: политика-право. - М.: Наука, 1976. – 230 с.