Минько Н.С.

Академия управления при Президенте Республики Беларусь (г. Минск)

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Охрана окружающей среды и природопользование (использование природных ресурсов и объектов природы) тесно связаны, что обусловливает взаимосвязь соответствующих конституционных и законодательных предписаний о статусе, использовании и охране природных ресурсов.

Профессор В.В. Петров полагает, что под природопользованием понимается использование полезных для человека свойств окружающей природной среды – экологических, экономических, культурных, оздоровительных. В целом, в юридической литературе право природопользования определятся двояко: как объективное право, так и субъективное право. При этом объективное право расценивается как правовой институт и представляет собой совокупность правовых норм и возникающих на их базе отношений, регулирующих порядок и условия рационального использования природных ресурсов и объектов природы.

Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) в статье 46 указывает на важность и необходимость рационального использования природных ресурсов и объектов природы, наряду с охраной и восстановлением окружающей природной среды. Некоторые положения, непосредственно затрагивающие природопользование, кроме Конституции Республики Беларусь, предусмотрены также в административном, уголовном, гражданском и ином законодательстве. Главным образом, данные нормы содержатся в природоресурсном законодательстве (законодательстве об окружающей среде): земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом.

Следует подчеркнуть, что Б.В. Ерофеев выделяет понятие «экологопользование» и проводит его отличие от понятия «природопользование». По его мнению, в природопользовании господствует, прежде всего, экономический, хозяйственный интерес, а в экологопользовании – преимущественно интерес сохранения экологических связей в экосистеме и обеспечения её целостности.

Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 26 ноября 1992 г. № 1982-XII: в ред. Закона Республики Беларусь от 13 июня 2007 г. № 238-З в статье 1 определяет природопользование как хозяйственную и иную деятельность, в процессе которой используются природные ресурсы, и оказывается воздействие на окружающую среду и предусматривает регулирование использования природных ресурсов.

Представляется, что данное определение природопользования является не совсем удачным, поскольку не четко раскрывает содержание деятельности по использованию природных ресурсов.

Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ: в ред. Федерального Закона Российской Федерации от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ определяет использование природных ресурсов как эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

Синтезируя вышеуказанные концепции и трактовки, автором предлагается следующее определение природопользования: право природопользования (природопользование) – это регулируемая совокупностью норм, одна из сторон взаимодействия между обществом (человеком) с одной стороны и природой с другой, при этом данное взаимодействие выражается в эксплуатации природных ресурсов, вовлечении их в хозяйственный оборот для удовлетворения экологических, экономических, культурно-оздоровительных, нравственно-эстетических потребностей.

Право природопользования также классифицируется относительно сроков, на которые предоставляется в пользование природный объект или ресурс. Выделяют постоянное природопользование, то есть без заранее установленного срока, и временное природопользование, срок которого заранее установлен и ограничен. В природоресурсном законодательстве и доктрине права окружающей среды среди ряда классификаций видов природопользования наиболее общей является классификация, критерий которой – объект природы, то есть конкретный используемый природный ресурс. Так, выделяют право землепользования, право водопользования, право пользования недрами, право лесопользования, право водопользования, право пользования атмосферным воздухом.

Российские исследователи выделяют также комплексное природопользование. Комплексное природопользование – это использование предприятием природоресурсного потенциала территории, включающей совокупность природных ресурсов, объектов, системообразующих факторов и условий (в том числе климатических, геологических, гидрологических и так далее), таким образом, что эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность природопользователя оказывает в целом минимально возможное вредное воздействие на окружающую среду.

Законодательство Республики Беларусь данный вид права природопользования не предусматривает. Однако, по мнению автора, данный вид природопользования также необходимо законодательно закрепить, так как он имеет свои особенности, последствия, правовые и экономические инструменты реализации. Данный вид природопользования является наиболее всеобъемлющим, следовательно, необходимо установить особый порядок его осуществления, более детально урегулированный.

В целом, следует отметить, что, как в законодательстве Российской Федерации, так и в законодательстве Республики Беларусь, существует целостная природоресурсная политика, имеющая, при этом, очевидные недостатки, так как законодатель не имеет четко выработанного концептуального подхода к процессу государственного регулирования использования природных ресурсов и объектов природы.

Очевидно, сфера использования природных ресурсов и объектов природы нуждается в особом, более тщательном государственном регулировании и государственном контроле осуществления функций компетентными органами государственной власти. Определение круга полномочий данных органов, их разграничение, а также соответствие их деятельности конституционным предписаниям отражает суть государственного регулирования природопользования.

В самом общем виде государственное регулирование представляет собой способ, метод государственного воздействия на состояние и поведение объекта регулируемых отношений и реализуется, главным образом, путем передачи полномочий (в том числе управленческих) от субъекта к субъекту регулирования, активным использованием договорных отношений, лицензирования, проявляясь, преимущественно, через законодательство и другие формы нормотворческой деятельности.

Отметим, что государственное регулирование природопользования является понятием более широким, чем понятие управление природопользованием, в том числе из-за субъектного состава, так как осуществляется всеми органами государственной власти (Главой государства, Парламентом, Правительством и пр.), а не только органами исполнительной власти.

Механизм государственного регулирования в рассматриваемой сфере включает следующие неотъемлемые составляющие: принципы, формы, функции, методы, систему государственных органов.

Выделяются следующие принципы государственного регулирования природопользования: законности, приоритета охраны окружающей среды, плановости, сочетания государственного регулирования с местным управлением и сочетание демократических начал с единоначалием.

К функциям государственного регулирования природопользования целесообразно отнести функции учета природных ресурсов, экологической экспертизы и контроля, мониторинга, планирования, прогнозирования, программирования, информирования, установления лимитов природопользования, распределения и перераспределения объектов природы, воспроизводства, ведения природных кадастров, а также разрешения споров в данной сфере и прочие. Формы государственного регулирования природопользования преимущественно находят свое выражение в форме правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государства. Методы государственного регулирования природопользования включают административные, экономические и методы морального поощрения, в совокупности образуя единый разрешительно-запретительный метод государственного регулирования в области природопользования.

Органы государственного регулирования природопользования в Республике Беларусь в наиболее общем виде в зависимости от содержания их компетенции можно подразделить на органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент Республики Беларусь, Парламент Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, местные органы власти; к органам специальной компетенции – Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, Министерство здравоохранения, Государственный комитет по имуществу и прочие.

Исходя из вышеизложенного, отметим, что государственное регулирование природопользования можно определить как особую деятельность государства в лице компетентных государственных органов (Главы государства, Парламента, Правительства, местных органов власти, а также органов специальной компетенции) по реализации конституционных и законодательных предписаний и гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду, по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, а также по обеспечению прав граждан на доступ к информации в данной сфере и на судебную защиту указанных прав.

Разрешительно-запретительный метод государственного регулирования в области природопользования, реализация которого рассматривается как неотъемлемая составляющая государственной экологической политики в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды следует заменить на более жесткий императивный метод, введение которого обусловлено необходимостью дополнительной особой защиты природных ресурсов и объектов природы.

Большинство принятых и принимаемых норм в сфере государственного регулирования природопользования имеют очевидные недостатки, например, декларативный характер, связанный с отсутствием адресности и указания ответственности как природопользователей, так и должностных лиц органов государственной власти (республиканских и местных) (дисциплинарной, материальной, административной, уголовной и пр.). В связи с этим необходимо разработать и в установленном порядке ввести в действие законы и подзаконные документы, обеспечивающие необходимую конкретизацию и адресность норм конституционного и экологического законодательства, а также определить виды ответственности, - материальной, дисциплинарной, административной, уголовной и пр. за невыполнение (ненадлежащее выполнение) своих обязанностей, реализацию своих полномочий соотвествующими органами государственной власти как республиканского, так и местного уровня в сфере природопользования в Республике Беларусь,

Также к числу приоритетных направлений деятельности по обеспечению конституционности в сфере природопользования следует отнести подготовку соответствующих частей (разделов, глав) Процессуально-исполнительного Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, разрабатываемого Экологического кодекса Республики Беларусь об ответственности природопользователей и уполномоченных государственных органов (должностных лиц) за нарушение правил эксплуатации природных богатств.