Пивоваров Костянтин Володимирович

к.держ.упр., докторант Академії муніципального управління

Історія становлення контролю в системі державного управління

Контроль це один із найважливіших складових елементів державного управління. За історіографічними джерелами можна стверджувати, що система державного контролю має багатовіковий період розвитку. Зародившись в стародавні часи, державний контроль набув свого розвитку і в середньовіччі, розповсюдившись в Європі, як в формі централізованого державного контролю за розподілом державних коштів та збором податків, так і в приватній формі – у зв'язку з розвитком міст, ростом економіки, виникненням приватної власності, феодаль­ним устроєм тощо.

У XVI-XVII ст. установи, які виконували функції фінансового контро­лю, називались Накази і займали проміжне місце між Боярською думою та місцевими органами управління. У 1714 р. був створений спеціальний інститут фіскалів, метою якого був нагляд та доноси на державних чиновників. У 1718 р. – запроваджено колегіальну систему управ­ління державою та створено три фінансові колегії: Камер-колегію (для збору доходів), Штатс-контор-колегію (для відання витратами) та Ревізіон-колегію (для контролю за доходами та витратами).

Переходячи до аналізу історичного розвитку контролю в системі державного управління Укра­їни, варто наголосити, що він не може розглядатись поза межами розвитку державного контролю Російської імперії та СРСР до часу здобуття незалежності країни.

Маніфестами 1810 - 1811 рр. управління дер­жавними доходами і витратами було розділе­но на три частини, з яких перша була довіре­на Міністрові фінансів, друга – Державному скарбникові, третя – Державному контроле­рові, якому було доручене вище спостере­ження за перевіркою рахунків по усіх військо­вих і цивільних департаментах.

З 1866 р. до  1919 р. контрольні функції виконувало Управ­ління державного контролю, яке працювало при Міністерстві фінансів. Проте, незважаючи на такі зміни в організації державного фінансового контр­олю, недоліком цієї системи стало те, що контролюючі органи були позбавлені пра­ва фактичної ревізії, а також від ревізій був звільнений ряд привілейованих державних установ.

У жовтні 1905 р. було створено Раду Міністрів і розпочато розробку проекту перебудови державного контролю з урахуванням поділу влади на законодавчу та виконавчу. Пост держаного контролера увійшов до складу Ради Мініс­трів.

У губерні­ях, повітах й волостях функціонували відповідні контрольні палати Державного контролю, які проіснували в Україні до встановлення радянської влади.

У 1920 р. всі установи Державного контролю УРСР були перетворені в єдиний орган соціалістичного Державного контролю – Всеукраїнську робітничо-селянську інспекцію. У губерніях і повітах були створені відділи робітничо-селянської інспекції, у волостях – осередки її сприяння. Головними завданнями діяльності робітничо-селянської інспекції було удосконалення державного апарату, боротьба з бюрократизмом, безгосподарністю, нагляд за виконанням рішень партії та уряду і за додержанням законності.

У 1934 р. Робітничо-селянську інспекцію було скасовано, а замість неї створено Комісію партійного контролю з апаратом в центрі, постійними представниками в республіках, краях й областях та Комісію радянського контролю, яка відповідно до покладених на неї завдань, здійснювала оперативні перевірки виконання постанов уряду. Це стало початком відмежування народних мас від роботи в контролюючих органах.

Зі створенням спеціальних Контрольно-ревізійних управлінь у 1937 р. почалась докорінна перебудова структурно-функціональної системи контролюючих установ. Контрольно-ревізійне управління мало право проводити документальні ревізії всіх наркомів, відомств, організацій, закладів і виробництв.

У вересні 1940 р. з метою централізації оперативного адміністративно-фінансового контролю на базі ліквідованих Комісії ра­дянського контролю та Головного військового контролю створено нову установу – Народний комісаріат державного контролю СРСР з відповідними органами в республіках. У роки війни відомство досліджувало питання підси­лення режиму економії, постачання населенню продуктів харчу­вання, мобілізації резервів підприємств на забезпечення потреб фронту, викорінення розкрадання та марнотратства.

У 1965 р. з метою активнішого залучення громадськості до наглядової діяльності органи партійно-державного контролю перетворено на органи народного контролю, масовою ланкою яких стали комітети, групи і пости народного контролю, уповно­важені здійснювати систематичний контроль за виконанням державних планів і завдань, виявлення і викорис­тання резервів народного господарства, питання підвищення ефектив­ності суспільного виробництва, контроль за ощадливою витратою тру­дових, матеріальних ресурсів і коштів, тощо.

У травні 1991 р. було ухвалено Закон про Кон­трольну палату СРСР, яка отримала статус вищого органу фінансо­во-економічного контролю за виконанням союзного бюджету, ви­користанням союзної власності, що знаходиться у веденні Союзу РСР, джерелами та використанням доходів загальносоюзних суспільних об'єднань. Але досить прогресивні на той час положення Закону «Про Контроль­ну палату СРСР» так і не були реалізовані, а з розпадом СРСР відповідно була  ліквідована і Контрольна палата СРСР. Союзні республіки, які на­були суверенітету та стали незалежними державами, почали створювати свої власні державні органи контролю за виконанням бюджету.

Після проголошення Україною Акту про незалежність Верховна Рада ухвалила Закон «Про державну Конт­рольно-ревізійну службу України». Зазначеним законодавчим актом визначаються основи державної системи контролю в Україні, права та обов'язки органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, установ, посадових осіб і громадян, а також структура та організація системи контролю, інші норми, які стосуються державної системи контролю.

За період з жовтня 1997 по грудень 1999 р. було підготовлено і затверджено низку важливих нормативних документів щодо по­ліпшення фінансового контролю в країні, здійснення якого прохо­дило у складних умовах.

Таким чином, у процесі розвитку системи державного контролю в Україні загалом можна виокремити такі основні етапи: етап становлення (до 2000 р.), протягом якого сформовано базові умови для створення системи державного контролю та мережі контрольних органів, досягнуто законодавчого та конституційного закріплення ключових гарантій їх діяльності, започатковано законодавче обмеження повноважень щодо контролю підприємницької діяльності, організовано кадрове, інформаційне, методичне та інше забезпечення контрольної системи; етап оптимізації та вдосконалення (з 2001 р. і до тепер), який передбачає поглиблене дослідження організації системи державного контролю і правове закріплення її складових з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду в законах, удосконалення взаємодії контрольних органів, створення правових гарантій ефективності державного контролю та обмеження неправомірного втручання держави в господарську діяльність.