*112925*

Право/9.Гражданское право

К.ю.н. Зарубина В.В.

ОАО «Мосэнерго», Россия

Теплоснабжение. Основные моменты законодательного регулирования

Теплоснабжение. Что оно для людей? Это комфортные условия проживания, жизненная необходимость, условия для развития технического прогресса? Наверно эта проблема решается в разные периоды жизни человечества по-разному. Однако не требует особо останавливаться на доказательстве того, что в России теплоснабжение является не только стимулом для развития территорий, но и жизненной необходимостью. Технический и экономический прогресс России, заселение территорий, да и вся история России тесно связана с развитием системы теплоснабжения, позволяет оглянуться на историю важнейшей отрасли нашей северной страны, сделавшей тепловой комфорт в домах, квартирах и общественных зданиях столь привычным и доступным. Особый акцент необходимо делать на социальную значимость тепловой энергии. В отношениях, связанных с тепловой энергией, должен превалировать публичный интерес над частным. И именно законодатель должен определить пределы включения теплоэнергии в сферу гражданского оборота. Такой взгляд на сложившуюся ситуацию в сфере регулирования отношений, связных со снабжением потребителей тепловой энергией, в наибольшей степени отвечает потребностям правовой регламентации социальных связей, корректен и юридически сбалансирован.(1)

Об организованных видах снабжения зданий и жилищ теплом известно достаточно много. К первым организованным системам отопления относят организацию угольных жаровен. Этот метод отопления помещений получил весьма широкое и крайне длительно удержавшееся распространение, охватив, видимо, весь европейский материк и далекую Азию с Китаем и Японией. При этом, первобытный способ отопления имел такой коэффициент полезного действия, о котором мы в наших современных системах отопления можем только мечтать, ибо у древесно-угольной жаровни, в которой полностью использовалась вся теплотворная способность угля, КПД был равен 1. Насколько прочно удерживался этот способ отопления свидетельствует тот факт, что, зародившись, видимо, задолго до нашей эры, - он встречался в Англии еще в ХVШ в., где в 1790 г. парламентские залы в Лондоне отапливались угольными жаровнями, т.е. тогда, когда уже существовали довольно совершенные воздушные и паровые централизованные системы отопления, колыбелью последней из которых была та же самая Англия. Далее были огневые системы отопления, которые носили греческое название «хюпокаустум», обозначающее «снизу согретый», найденные археологами на территории современных Италии, Франции, Швейцарии, Германии и Англии. Это - огневые системы отопления подпольными камерами, изобретенные, несомненно, римлянами за несколько столетий до нашей эры. Позднее разрабатывались системы отопления зданий и помещений огнекаменными печами (рыцарские замки и монастыри), отопление открытым камином с применением дымохода (например - существовавшее уже в 820 г. н.э. в монастыре Санкт-Галлен (в Швейцарии). Далее в истории развития систем отопления зданий следует эпоха централизованных систем, хотя все виды до того применявшихся отопительных устройств продолжали существовать параллельно и очень упорно не сдавали своих прочно занятых позиций. Среди них - циркуляционные водогрейные устройства, применяемые для римских бань и найденные при археологических раскопках римского города Помпеи, погибшего рядом с городом Геркуланеум от извержения Везувия. Дымо-трубная система отопления, возникшая в Англии и нашедшая свое применение в разных странах Европы, работала на принципе отвода продуктов горения длинными, горизонтальными железными трубами, проложенными по отапливаемым помещениям, в выводящий вертикальный дымоход. Несмотря на значительную опасность этой системы в отношении возникновения пожара, действительно и уничтожившего, как указывают литературные источники, большое число зданий, она получила в начале XIX века весьма широкое распространение, особенно в Англии, где ею, согласно сведениям, напечатанным в одной лондонской газете в 1829 г., отапливалось, например, четырехэтажное здание ситцевой фабрики. Последние упоминания об этой системе мы находим в немецкой газете в 1847 г., заметка в которой говорит о том, что все же большая пожарная опасность вывела систему из употребления. В середине 19 века появляются первые системы отопления. В части парового отопления – это осуществленная Альбаном на машиностроительном заводе в г. Плау (Германия) в 1830 г. система, использовавшая выхлопной пар паровой машины. Изобретенная и запатентованная в 1831 году англичанином Перкинсоном система «отопление зданий согретым воздухом» с помощью воды, находящейся под весьма значительным давлением, имеющей температуру выше 100 °С, создало такую хорошо продуманную в конструктивном отношении систему, которая в течение больше полувека практически оставалась неизменной. В начале Х1Х века паровая система высокого давления стала применяться и в жилых зданиях, но в виде исключений. Водяная система высокого давления тоже очень медленно проникала в жилые и общественные здания. Вначале она применялась благодаря возможности достигать очень высоких температур воды (например, 183 °С при давлении 10 ата по манометру) для различных промышленно-производственных целей, как, например, нагрева медных типографских досок, выпаривания сусла и др. Но зато далее эта система стала пользоваться большим успехом как отопительная. Она распространилась из Англии во Францию, Данию, Германию и другие страны и в 60-х годах XIX столетия была наиболее распространенной центральной системой отопления. Объясняется это тем, что, при всех очевидных ее недостатках по сравнению с системами водяной и паровой низкого давления - она была значительно дешевле их, и только последующее удешевление последних, благодаря развитию соответствующих отраслей индустрии, постепенно вытеснило систему Перкинса из зданий жилых и общественных.

Первая районная теплоцентраль городского масштаба возникла в 1878г. в городе Локпорт, в штате Нью-Йорк и снабжала она по подземным трубопроводам своих абонентов паром. Отработавший пар машин в 150-500кВт мелких электростанций стал применяться для районного теплоснабжения. К 1934 г. в США и в Канаде имелось уже более 400 установок районного городского теплоснабжения, начиная от крупных городов, как Нью-Йорк, Чикаго, Детройт, до очень маленьких включительно, как, например, Брандон и Норд-Батлефорд в Канаде, с числом жителей всего от 5 до 10 тысяч человек.

В СССР первые шаги в области городского теплоснабжения относятся к 1924 г. Теплоснабжение групп зданий одного хозяйства из общей котельной или даже теплоэлектроцентрали существовало у нас значительно раньше. Так, например, сооруженная по инициативе проф. В.В. Дмитриева в 1913 г. пароводяная система отопления и вентиляции павильонной больницы им. Мечникова в Ленинграде (бывшая больница Петра Великого), работала сразу по ее сооружении от своей теплоэлектроцентрали на отработавшем паре паровой турбины электрогенератора. Первый городской теплопровод был проложен в Ленинграде в 1924 г. от 3-й гос. электрической станции для снабжения горячей водой соседних бань в Казачьем переулке и для отопления верхнего (6-го) этажа одного, тоже рядом расположенного жилого здания. В следующем году от той же ГЭС были отоплены корпуса больницы им. проф. Нечаева (бывш. Обуховская больница) по другую сторону Введенского канала (2).

А такое бурное развитие экономических отношений предполагает и необходимость их законодательного регулирования. При этом об эффективном правовом регулировании можно говорить лишь в том случае, когда нормы права адекватно отражают регулируемые общественные отношения.

Начало нормативному регулированию сферы теплоснабжения в СССР было положено в 1920 г. путем принятия плана электрификации России, известного как ГОЭЛРО. Из-за масштабности необходимых действий по электрификации встал вопрос об отказе от электростанций и экономической обоснованности строительства теплоэлектростанций. Далее СНК СССР в 1930 г. принял постановление, в котором было указано, что при строительстве новых городов, поселков, предприятий необходимо исходить из приоритета комбинированной выработки тепловой энергии. Именно этот акт стал толчком к бурному развитию централизованных систем теплоснабжения, строительству новых ТЭЦ. В 1931 году в России создана первая в мире «Генеральная схема теплофикации города Москвы». Это был первый документ, определяющий системный подход в развитии теплоэнергетики и теплофикации. Стране нужна была экономная энергетика, развивающаяся на научно обоснованных принципах, то есть теплофикация – производство тепловой и электрической энергии в едином технологическом процессе комбинированного производства. Принципиальной отличительной особенностью теплофикации является производство комбинированной тепловой и электрической энергии на базе теплового потребления без сброса тепла в окружающую среду.

Практически единственным нормативным документом, регулирующим правоотношения между снабжающими организациями и потребителями, долгое время были Правила пользования электрической и тепловой энергией. Принятые впервые в 1939г. Народным комиссариатом электростанций и электропромышленности, эти правила периодически менялись (1951, 1959, 1969, 1981 г.г.), однако суть их регулирования оставалась та же. В условиях плановой экономики у сторон не было свободы договора, все нормы носили обязательный характер и, будучи императивными, не могли быть изменены сторонами. Из числа последних актов такого рода могут быть названы Правила пользования электрической и тепловой энергией, утвержденные приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 06.12.1981 г. № 310 (3).

Так, в соответствии с Правилами пользования электрической и тепловой энергией 1981 г., пользование тепловой энергией допускалось только на основании договора, заключаемого между энергоснабжающей организацией и потребителем (абонентом), теплоустановки которого непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации. К договору прилагался акт разграничения балансовой принадлежности теплосетей и эксплуатационной ответственности сторон. Договоры на пользование тепловой энергией заключались в соответствии с типовыми договорами, прилагаемыми к Правилам. При этом лица, теплоустановки которых не были непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации (субабоненты), обязаны были заключить договор на пользование тепловой энергией с абонентами. Таким образом, государством устанавливалась жесткая схема договорных отношений, включающая и типовые формы договоров. Экономические споры в основном возникали в связи с несвоевременными платежами за поставленную продукцию или штрафов, взыскиваемых снабжающими организациями (за «недобор» или перебор товара). Да и сама тепловая энергия не рассматривалась как обычный товар, который обладает рядом специфических признаков. Это был скорее «стратегический ресурс». С учетом плановости экономики и императивных способов правового регулирования процесса взаимоотношений производителей и потребителей тепловой энергии, рассмотрение вопросов теплоснабжения, как института права, не могло быть осуществлено.

Впервые правила энергоснабжения были установлены на уровне закона в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (4), тогда соответствующий договор имел название «Договор о снабжении энергетическими и другими ресурсами через присоединенную сеть». Данному договору была посвящена всего лишь одна статья, состоящая из четырех пунктов. В соответствии со статьей 84 Основ по договору о снабжении энергетическими и другими ресурсами через присоединенную сеть снабжающая сторона обеспечивала другую сторону – потребителя (абонента) предусмотренными договором ресурсами, а потребитель оплачивал стоимость принятых ресурсов.

Хотя необходимость усовершенствования нормативной базы достаточно быстро стала всем очевидна, в том числе и законодателю, до 2010 года не было принято и одного нормативного документа, регулирующего только вопросы теплоснабжения. В основном теплоснабжение рассматривалось вкупе со снабжением электрической энергией.

В 1992 году в стране изменился общественный строй. Вместо плановой экономики, определяемой принципом «всем за счет всех», был произведен переход к рыночной экономике, действующей по принципу «что не запрещено законом, то разрешено». С потерей государственного управления эффективностью топливоиспользования произошло сосредоточение внимания только на вопросах развития электроэнергетики. При этом тепловая энергия, являясь объектом экономического оборота, также попала в сферу действия гражданского права. Гражданское законодательство регулирует оборот тепловой энергии постольку, поскольку оно регулирует оборот всех других объектов. Тепловая энергия начинает выступать в качестве объекта гражданских прав и к ней применяются общие положения обязательственного права, которые касаются любых объектов гражданских прав. Вместе с тем общие положения не учитывали специфику тепловой энергии ни как социального объекта, ни со стороны специфических технических характеристик.

Принятие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации в 1996 году вывело энергоснабжение на «рыночные отношения». Этому виду договора был отведен уже целый параграф Гражданского кодекса (далее – ГК). Договор энергоснабжения предусмотрен в ГК как отдельный вид договора купли-продажи, в соответствии с которым энергоснабжающая организация подает абоненту (потребителю) энергию, а абонент принимает и оплачивает ее. Имеется особый объект товара - энергия, со специфическими свойствами (непрерывность процесса производства, передачи и потребления, невозможность накапливать ее в значительных объемах, необходимость в специальных приборах для ее обнаружения в сети и др.) и способом ее передачи - через присоединенную сеть.

Сторонами договора энергоснабжения являются энергоснабжающая организация и абонент (потребитель). В ГК не даны определения сторон договора, однако Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (5) дает дефиницию терминов «Энергоснабжающая организация» - коммерческая организация независимо от организационно-правовой формы, осуществляющая продажу потребителям произведенной или купленной электрической и (или) тепловой энергии, и «потребитель» - физическое или юридическое лицо, осуществляющее пользование электрической энергией (мощностью) и (или) тепловой энергией (мощностью).

Кроме того, что немаловажно, ГК вводит и серьезные новшества. Договор энергоснабжения отнесен к публичные договорам, то есть энергоснабжающая организация обязана заключить договор с обратившимся лицом при наличии технической возможности. Устанавливается различный порядок заключения договора для граждан и юридических лиц. Договор с гражданином заключается путем совершения конклюдентных действий по подключению в установленном порядке к присоединенной сети и путем заключения письменного договора и подключения к сети. Договор с юридическим лицом-абонентом должен быть заключен в письменной форме. Организация-потребитель должна соблюсти установленные требования к энергооборудованию и порядок присоединения к сетям энергоснабжающей организации. Кодекс  установил и обязательную техническую предпосылку заключения договора энергоснабжения - наличие у абонента (потребителя) тепловой энергии отвечающего установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации, а также обеспечение учета потребленной энергии.

Определены и существенные условия договора энергоснабжения – количество и качество тепловой энергии. Количество тепловой энергии определяется в гигакалориях с указанием максимальной часовой нагрузки по каждому виду теплопотребления (отопление, вентиляция, горячее водоснабжение, кондиционирование). Режим подачи энергии, под которым понимается количество и качество передаваемой энергии в разное время, должен согласовываться сторонами в договоре.

При всем том положительном, что внесло принятие Гражданского кодекса, множество положений законодательно не было урегулировано вообще. Конструкция договора энергоснабжения, закрепленная Гражданским кодексом не охватывала всего комплекса отношений, возникающих в сфере теплоснабжения, ограничиваясь лишь отношениями сбыта энергии, не вдаваясь в подробности поставки тепловой энергии до границы балансовой принадлежности сторон. Не урегулирован вопрос договорных отношений между производителем тепловой энергии, заключившим договор с потребителем и теплосетевой организацией, фактически оказавшей услуги по передаче тепловой энергии. Взаимоотношения между абонентом и субабонентом вообще являются постоянным предметом судебных разбирательств. Суды, ссылаясь на то, что абонент вправе передавать принятую энергию другому лицу, делают вывод о том, что абонент по отношению к субабоненту является энергоснабжающей организацией и отношения между ними должны регулироваться договором энергоснабжения (6). Таким образом, исходя из судебной практики, абонент, передающий фактически субабоненту уже коммунальную услугу, совершенно с другими параметрами, должен заключить с субабонентом договор энергоснабжения.

Статья 545 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает необходимость согласия энергоснабжающей организации на передачу энергии от абонента субабоненту. При этом опять же возникают споры о том, что если не было получено согласие энергоснабжающей организации на передачу субабоненту абонентом тепловой энергии, будет ли действителен и соответствовать закону такой договор.

Ввиду неурегулированности отношений в сфере теплоснабжения, правоприменители должны были ориентироваться на законодательство в части электроэнергетики, в соответствии со ст. 548 ГК, предусматривающей применение правил о договоре энергоснабжения к отношениям по снабжению через присоединенную сеть тепловой энергией. Однако быстро развивающееся законодательство в сфере электроснабжения, в большинстве случаев не могло быть применено. Организация оптового и розничного рынка электроэнергии привела к большому разрыву в сфере нормативного регулирования снабжения электрической и тепловой энергией.

Принятый Федеральный закон от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»(7), имея непосредственное отношение к теплоснабжению, ограничился вообще только одной ст. 45, которая называется «Правовое регулирование теплоснабжения в Российской Федерации». Указанная статья отсылает нас к иным нормативно-правовым актам Российской Федерации и ее субъектов с учетом установленных законом особенностей оперативно-диспетчерского управления работой теплоэлектростанций в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, особенностей участия субъектов оптового рынка, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки, а также устанавливаемых Правительством РФ особенностей государственного регулирования цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, вырабатываемую в режиме комбинированной выработки. Вместе с тем, только комбинированной выработкой теплоснабжение не ограничивается. В итоге огромная часть отношений, связанных с теплоснабжением, но при этом не имеющих отношения к комбинированной выработке, осталась опять без правового регулирования.

Пытаясь найти выход из возникшего кризиса, руководство страны провело частичную приватизацию системы теплоснабжения, в результате которой было создано РАО ЕЭС России (Российское акционерное общество энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России"). Согласно данным Росстата России на конец 2009 г. число отопительных котельных в населенных пунктах страны было около 73 000 (в том числе около 41 000 - в сельской местности) суммарной мощностью 590 000 Гкал\час. Протяженность тепловых сетей - более 171 000 км, из которых нуждаются в замене более 45 000 км. В 2009 году было зафиксировано около 13 000 аварий на источниках теплоснабжения и тепловых сетях. Потери тепла по факту 2009 года исчисляются более чем 10% от общей подачи тепла. На сегодняшний день износ основных фондов теплоснабжающих организаций составляет от 50% до 70%. Развитие систем централизованного теплоснабжения привело к резкому увеличению протяженности теплотрасс, удорожанию строительства, эксплуатации, росту теплопотерь. При этом по прогнозным оценкам рост протяженности нуждающихся в замене трубопроводов опережает рост общей длины тепловых и паровых сетей (8)

И вот наконец-то принят специальный закон - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон о теплоснабжении). Конечно, принятие специального закона является очень большим показателем начала развития нормативного регулирования теплоснабжения, как специфической отрасли. Именно он должен определить приоритеты, расставить все точки над «и», быть основой дальнейшего развития законодательства в сфере теплоснабжения. Закон должен был последовательно воплотить в жизнь возможность проведения долгосрочной государственной энергетической политики, закрепленной в Энергетической стратегии России на период до 2030г. (9), а именно:

-последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики;

-заинтересованность в создании сильных и устойчиво развивающихся энергетических компаний, достойно представляющих Россию на внешних рынках и способствующих успешному функционированию конкурентных внутренних рынков;

-обоснованность и предсказуемость государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей государственной политики, в том числе в инвестиционной сфере.

Разработчики Стратегии закрепили среди основных задач и разработку нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное взаимодействие производителей тепла, организаций, осуществляющих его транспортировку и распределение, а также потребителей в рыночных условиях функционирования отрасли.

Однако Закон о теплоснабжении как будто был принят в отрыве от Энергетической стратегии, так как не отражает всей сущности перестройки отрасли. Конечно, федеральный закон не может регулировать все правоотношения, большая часть из них регулируется подзаконными нормативными актами, которые в настоящее время даже не разработаны.

Кроме того, пробелы и противоречивость законодательства, безусловно, порождают сложности на практике. Количество споров в сфере теплоснабжения варьирует в различных субъектах РФ, но постоянно растет, судебная же практика не отличается единообразием. Ее обзоры и обобщения по рассмотрению споров в основном касаются гражданско-правовых вопросов, тогда как отношения по теплоснабжению имеют сложную правовую природу, включающую как частноправовые элементы, так и публично-правовые элементы. Важно также учитывать, что снабжение потребителей тепловой энергией независимо от характера отношений и вида сделок, используемых для оборота энергии, представляет собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий.

При этом, все нормативные документы должны быть разработаны исходя из принципов системности законодательства, совместимости норм, системности и единства терминологии, достижения реализации единой концепции регулирования договорных отношений в сфере теплоснабжения.

Литература:

1. Матияшук С.В. Рынок тепловой энергии: вопросы теории и практики. ИНФРА-М, 2009

2. 100 лет теплофикации и централизованному теплоснабжению в России Сборник статей под редакцией В.Г.Семенова. Издательство «Новости теплоснабжения». Москва, 2003

3. Правила пользования электрической и тепловой энергией. 3-е изд. М., 1982.

4. Постановление ВС СССР от 31 мая 1991 г. № 2212-I «О введении в действие Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик» // Ведомости ВС СССР от 26 июня 1991 г., № 26, ст. 733

5. Федеральный закон от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»

6. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 апреля 2004 г. № А66-7525-03; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 сентября 2011 г. № Ф05-8474/11 по делу N А40-122017/2010// Правовая система Гарант

7. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 марта 2003 г., № 13, ст. 1177

8. Ласкина Н.В., Камалтдинова Ю.Д. Комментарий к Федеральному закону от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжении". - Система ГАРАНТ, 2012.

9. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года»