УДК323.3

 АНАЛІЗ ВИНИКНЕННЯ І РОЗВИТКУ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРУ

Легеза П.Ю.

ДВНЗ «Ужгородський національний університет», м. Ужгород,e-mail lehezap.y@gmail.com

 

Розглянуто основні кадастрові системи Європи, які змінювались залежно від суспільно-економічних формацій. Зміст,форми і методи обліку були різноманітними. В Україні призначення кадастру, його структура мінялися відповідно до політико-економічної ситуації.

Постановка проблеми

Серед найважливіших проблем сьогодення особливе міс­це посідає проблема раціонального використання, збереження і від­творення природних ресурсів. Серед природних багатств особливе значення має земля. В Україні, в період завершального етапу земельної реформи та на початковій стадії ведення державного земельного кадастру відбуваються значні зміни в розвитку земельних відносин.

Тому актуальність теми дослідження полягає в необхідності створення кадастрової системи з врахуванням всіх аспектів і характеру суспільних відносин. Проблему зберігання і раціонального використання земельних ресурсів у сільськогосподарському виробництві можна вирішити при здійсненні широкого комплексу заходів, які включають со­ціально-економічні, організаційні, правові та адміністративні.

Виклад основного матеріалу

Історичні корені виникнення кадастру сягають глибокої давнини. Перші відомості про кадастрові роботи, які проводились з метою обліку земель у Древньому Єгипті з зазначенням меж земельних ділянок і їхніх площ, сягають 3000 р. до н. е. Зазначимо, що вже перші відомості про кадастрові роботи містять елементи графічного відображення кадастрових даних, про що свідчить зміст глиняних табличок. 

Вивчення земельних ресурсів і проведення зе­мельного кадастру стало необхідністю при утворенні держави і розвитку оподаткування. У найдавнішій формі земельного оподаткування розмір податку встановлювався залежно від площі землі. На певному етапі розвитку суспільства разом з обліком кіль­кості починають враховувати якісний стан земель, а надалі і розмір прибутку, який одержується з земель різної якості.

До середньовічних кадастрів у Західній Європі слід віднести земельний кадастр короля франків Карла Великого (742—814 рр.) і англійську «Книгу страшного суду» часів Вільгельма Завойовни­ка (1066—1087 рр.), які містять детальні відомості про кількість і якість земель. Сюди ж відносять датський перепис при Вальдемарі II (1231 р.), сицілійський кадастр
Фрідріха II (1194— 1250 рр), англійський перепис за часів королювання Едуарда І (1239—1307 рр.), кадастр Калабрії (1327 р.), кадастр провінції Дофіне (1369 р.), поземельну книгу курфюршества Брандербурського (1375 р.) та ін.

З переходом до капіталістичного способу виробництва у більшості західноєвропейських держав земельний кадастр спря­мовується проти пережитків середньовіччя, привілеїв дворянської землевласності, особливо в питаннях податкового обкладання.

Земельні кадастри, створені в різний час у капіталістичних державах, поділяються на три ос­новні види: маєтків, угідь і окремих ділянок — парцел. Кадастр маєтків передбачає порівняльну оцінку цілих маєтків, кадастр угідь — оцінку ріллі, сінокосів, пасовищ й інших угідь, кадастр парцел — оцінку окремих ділянок у межах угідь кожної земель­ної власності.

Починаючи з 1718 року, Джовані Джакомо Маріоні (Мілан) розробив перший кадастр на основі дотримання наукових методів у визначенні меж ділянок. Документами у ньому були ситуаційні карти всіх сільських общин, виконані за допомогою мензули у масштабі 1:2000.
Цей кадастр введено в дію 1 січня 1760 року і названо міланським. Він слугував основою для розробки кадастрів Франції, Бельгії, Австрії, Голландії і Швейцарії.

Розвиток кадастру в Україні характеризують кількома головними етапами: часи Київської Русі; Гетьманщина; період поневолення в царській та Австро-Угорській імперіях; період СРСР.

Є підстави вважати, що перші описи сільськогосподарських земель були започатковані в Україні ще до нашої ери на її півдні, біля Понту Евксинського (стародавня назва Чорного моря) в районі Ольвії, Херсонесу, Пантикапеї та інших місцях. Розташовані вдало як з географічної точки зору, так і з огляду на природні умови, землі українського узбережжя Чорного моря приваблювали багатьох мореплавців-мандрівників. Першими колоністами тут оселились стародавні греки, потім громадяни Великого Риму, за ними візантійці і останніми генуезці. Впродовж сторіч на цих землях існувало добре налагоджене господарство, пов’язане з обробкою земель, вирощуванням хліба, виноробством тощо.

Від XIII до XVIII ст. на українських землях не існувало тривалої стійкої державної влади. Від монгольських ханів вона переходила до литовських князів, а потім до польських королів. Недовгі роки самостійного врядування за часів козацької держави Б. Хмельницького і гетьмана-будівничого І. Мазепи змінюються владою московських царів. В цей період української історії, за винятком лічених років, різко загальмовується розвиток господарської діяльності, а особливо таких її напрямків, які вимагали довгострокового спостереження, тривалого накопичення і аналізу даних в умовах стабільності і порядку. Описи і обліки земель були явно недосконалими, вони носили, так би мовити, дуже легеньке кадастрове забарвлення.

Між тим, у козацькій державі XVI-XVІІ століть, незважаючи на величезні земельні простори, на перший погляд, ніким не міряні і не лічені, облік земель існував. Усі землі, на яких перебували сімейні козаки з господарством і постійно проживали там у мирний період, були на обліку у козачої старшини. Про це свідчать численні приклади досить швидкої козацької мобілізації під час ворожих нападів, коли посланці із Запоріжжя діставалися до найпотаємніших хуторів. Звичайно, облік цей мав дуже умовний характер, але те, що він існував, те що відомості про ці землі перебували у полі зору козачої старшини і генерального писаря, є історичним фактом.

Після гетьмана І. Мазепи лівобережна Україна, а пізніше значна частина Правобережжя повністю підпорядковуються північному сусідові. На ті часи в Московській державі існувала так звана посопша система оподаткування, тобто податком обкладалася умовна одиниця кількості землі соха. Посошна система оподаткування співіснувала з так званою помісною системою наділення земель, суть якої полягала в тому, що держава за “государеву” службу розраховувалась з певною кількістю людей земельними наділами - помістями. Від цього способу розрахунку утворилась назва державного закладу - Помісного наказу, який скеровував облік і опис земель у державі через своїх чиновників-писців. Писці описували державні землі, помістя з обмеженими правами приватної власності, а також землеволодіння, які успадковувались - вотчини, повноправну приватну власність в спеціальних документах - Писцевих книгах. В описах враховувались сільськогосподарські угіддя: рілля, луки, пасовиська, ліси, а також якість земель, що мало важливе значення при виділенні земель під помістя. Згідно з писцевим наказом 1622 р. наділяти слід було доброю землею, якщо ж землі визначались як середні за якістю, наділ збільшували на 25%, при поганих - відповідно на 50%, такий чином, кількість землі залежала від її якості. Писцеві книги були підставою для обкладання податками, а також, мали юридичний характер при купівлі-продажу, спадкоємництві і т. п.

Писцеві книги як діючі кадастрові документи проіснували більше двох сотень років, накопичили велику кількість цінної інформації і були помітним досягненням Російської держави. Але при порівнюванні з аналогічними документами тих же часів, які були створені в багатьох країнах Європи, вони значно поступалися якістю, насамперед через низький рівень вимірювань.

В умовах обмеженості території і досить великої кількості мас населення, в західноєвропейських країнах земля як основне джерело прибутку набувала більшої цінності, відповідно удосконалювались методи її вивчення. В XVII сторіччі набувають широкого розповсюдження інструментальні методи зйомки землеволодінь, складаються реєстри землевласників з точним визначенням площ і змістовними характеристиками земель Уваги заслуговує заснований у XVII ст. в шотландському місті Еденбурзі так званий реєстр Сессінса, який вже тривалий час використовується для реєстрації земельної власності .

В 1714 році Петро І об’єднав дві форми землеволодінь - вотчинну та помісну, і замість поземельної (посопшої) податі впровадив подушне оподаткування, яке не пов’язувалось з якістю земель. Писцеві книги втрачають своє значення, в Росії починають проводити загальні переписи, ревізії населення. Одночасно посилюються роботи по розмежовуванню земель. Розмежовуванню підлягали державні землі, а також приватні землеволодіння, які реєструвалися у спеціальних межувальних книгах зі складанням планів і експлікацією угідь. Кількісний облік земель значно поліпшувався, у вимірюваннях поширювалось застосування геодезичних приладів. Але якісна оцінка земель не цікавила державу впродовж тривалого часу, майже до середини XIX сторіччя.

У другій половині XVIII сторіччя після розподілу Польщі західні українські землі відійшли до Австрійської імперії, під юрисдикцією якої складаються перші земельні кадастри: Іосифінський (1785 р.) і Галицький (провізориум) тимчасовий (1817 p.). Галицький кадастр, незважаючи на тимчасовий характер, діяв тривалий час. У зв’язку з введенням в Австро-Угорщині для всіх її провінцій єдиної системи кадастру, в 1869 р. він був переглянутий, після цього з незначними змінами діяв до розпаду Австро-Угорщини в 1918 р. Методика австрійського кадастру спиралась на точну геодезичну основу у вигляді мереж тріангуляції по всій країні і забезпечувалась мензульними топографічними зйомками крупного масштабу (1:2880; 1:1440) в залежності від цінності ґрунтів. Землі оцінювались за десятьма видами угідь, якість орних земель складала вісім класів. В основу їх оцінки закладались показники чистого доходу. Оцінювальні роботи виконувались офіційною комісією, яка на місці детально описувала земельний об’єкт кадастрової оцінки, його природні умови, інфраструктуру, наслідки господарювання, визначала чистий дохід з урахуванням даних за 15 років. Одержані відомості заносили до реєстру ділянок - парцел, на основі яких нотаріально складались реєстри землевласників. В архівах Галичини збереглись численні документи цього кадастру, рівень виконання яких заслуговує не тільки на історичну увагу, але й становить технічну цінність для сьогодення.

На східних і центральних українських землях існувала з XVIII сторіччя, як і в усій Російській імперії, система подушної податі, яка в умовах творення нових капіталістичних відносин гальмувала процес економічного розвитку країни. Це вимагало, за тодішнім висловом, “перевести оброк з душі на землю”. В 1837 р. в Росії було створено Міністерство державного майна, яке задекларувало вирівняти податки з селян відповідно до прибутковості земель. В 1842 році були розгорнуті широкомасштабні кадастрові роботи, які охопили 24 губернії, але раптово припинились в 1856 році, не будучи доведеними до кінця. Як з’ясувалося, методика цього кадастру була недосконалою. Головними її недоліками була відсутність наукової оцінки ґрунтів, а також недостатньо врахована динаміка цін на сільськогосподарську продукцію. В результаті задеклароване вирівнювання грошових зборів не відбулось, а ситуація у ряді регіонів, навпаки, різко ускладнювалась. Так, наприклад, мешканці Курської губернії у порівнянні з сусідньою Воронезькою за результатами цього кадастру повинні були сплачувати вдвічі більший податок, що явно свідчило про неякісність кадастрової оцінки земель. Цей та інші факти суттєво знижували результати робіт.

В 1859 р. була розроблена більш досконала методика, відповідно до якої Міністерство державного майна ще деякий час скеровувало кадастрові роботи, але з 1866 р. їх централізоване проведення припинялось і перейшло до земств.

Бурхливий розвиток економіки в другій половині XIX ст., вихід сільськогосподарської продукції, насамперед української, на світовий ринок, обумовили невпинне зростання моніторингу земельної власності, а це, в свою чергу, вимагало нової організації земельно-оцінювальних робіт на серйозній науковій основі. Істотним недоліком на цей момент був той факт, що ґрунтознавство ще не відпрацювало чіткого поняття про ґрунт. В усіх попередніх кадастрах застосовували господарсько-статистичні методи, тобто порівнювали між собою різні ґрунти в межах прийнятої класифікації за показниками врожайності основних сільськогосподарських культур, рівень же впливу вирішального фактору - природних властивостей ґрунту на врожайність не мав механізму визначення.

Позитивні зрушення у цьому напрямку пов’язані з дослідженнями видатного ґрунтознавця В. В. Докучаєва, який поклав початок новому етапу в земельно-оцінювальних роботах. Він запропонував так званий природньо - історичний метод оцінки ґрунтів, а потім на цій основі виконання детальних економічних обстежень.

Полтавське земство першим в Україні в 1888 р. в землеоцінних роботах застосувало природньо - історичний метод, запросивши для його впровадження самого автора. Іншими земствами широко розгорталися землеоцінювальні роботи в Харківській, Катеринославській, Таврійській, Херсонській та інших губерніях. Незважаючи на урядові циркуляри про єдині засади земельно-оцінювальних робіт, земські кадастри базувалися на значних відмінностях.

Але матеріали земських кадастрів кінця XIX - початку XX ст., обслуговуючи конкурентоспроможне сільське господарство, продукція якого домінувала на світовому ринку, мали величезну цінність. За своїм якісним науковим рівнем в дослідженні питань ґрунтознавства, в розробці прийомів земельно-оцінювальних робіт, земський кадастр перевищував західні кадастри того часу, поступаючись перед ними тільки в питаннях кількісного обліку, який спирався на вкрай недосконалу планову основу застарілих результатів межувань.

В 1917 році приватна власність на землю була скасована. В Радянському Союзі офіційно запанувала думка про те, що земельний кадастр ставить перед собою “вузькофіскальні” цілі, тобто пов’язані з неприйнятним для нового соціалістичного ладу оподаткуванням земель. Сам термін “кадастр” в офіційних джерелах не вживався десятками років. Основна складова частина кадастру - земельно-оцінювальні роботи надовго припинили своє існування. Але повністю відмовитися від земельно-кадастрових робіт не дозволяли економічні обставини. Дня планування соціалістичного господарства необхідно було налагодити обліки земель. Функції земельного кадастру в галузі реєстрації і обліку земель були перекладені на органи землевпорядкування, які здійснювали відведення земель у користування колгоспам, радгоспам та іншим підприємствам, а також незначних за розмірами земельних ділянок громадянам.

Слід зазначити, що земля після колективізації була позбавлена справжнього господаря і поступово занепадала. Могутнє дореволюційне сільське господарство на кінець ери Сталіна перебувало на межі економічної кризи. Таке становище не могло не турбувати провідних вчених і фахівців країни.

Першочерговою умовою поліпшення ситуації вони вважали повноцінне вивчення природного стану земель, їх якісну оцінку. З цією метою в Україні з середини 50-х років розгорнулись широкомасштабні ґрунтові дослідження. На їх основі інститутом Укрземпроект були складені карти фунтів і типи сільськогосподарських земель. Таким чином, були створені необхідні умови для пробного кадастру, який для набуття виробничого досвіду був проведений на початку 60-х років в господарствах п’яти заздалегідь вибраних районів Київської та інших областей України і отримав позитивний резонанс серед фахівців.

Незважаючи на численні свідчення актуальності питань кадастру, офіційне введення урядом СРСР державного земельного кадастру відбулось лише 10 червня 1977 p., відповідно в УРСР - 29 липня 1977 р. Але кардинальних зрушень в системі господарювання не сталося, оскільки земля як була, так і залишилась “всенародною”, тобто нічиєю. Як наслідок цього, на початок 90-х років в Україні фактично не існувало ні банку земельних даних, ні відповідних реєстрів. Значні в минулому надбання вітчизняних земських кадастрів, на жаль, не можуть бути порівняні з відповідними аналогами за увесь радянський період [1].

З 1 січня 2013р. набрав чинності Закон України «Про Державний земельний кадастр», яким, зокрема передбачено ведення земельного кадастру в автоматизованій системі. Тому з початку року запрацювала Національна кадастрова система (МКС), розробником якої є державне підприємство Центр державного земельного кадастру за сприяння Світового Банку.

В Україні функціонують п’ять видів кадастрів: земельний, лісовий, водний, містобудівний, родовищ корисних копалин та їх проявів. До складу кожного з кадастрів входить три блоки (рис.1).

Рис.1 Структурна схема кадастрів України [2]

Блок 1 – містить дані про геопросторове положення кадастрових об’єктів у вибраній системі координат; площі земельних ділянок кадастрових об’єктів, їхню конфігурацію.

Блок 2 – містить інформацію про якісні показники кадастрових об’єктів:

– у земельному кадастрі – бал бонітету ґрунтів земельних ділянок, їх нормативна грошова вартість тощо;

– у лісовому – підкатегорії лісів, походження та бонітет деревостанів, групи віку лісів, облікові категорії побічної сировини та індикаторів типів лісу тощо; у водному – якісні характеристики води (чистота, дебіт свердловин, джерела тощо);

– містобудівному – вартісні показники кадастрових об’єктів, їх технічний стан, ступінь зносу;

– родовищ корисних копалин і їхніх проявів – розвідані та видобувні запаси корисних копалин, їх фізико-хімічні, геохімічні та геологічні характеристики, оцінювальна вартість.

У блок 3 входять дані, які підтверджують право власності на кадастровий об’єкт або право

користування ним.

Аналізуючи різні види кадастрів, можна зробити висновок, що спільними для них є перший та третій блоки. Перший блок, який характеризує геопросторове положення кадастрового об’єкта на земній поверхні у вибраній системі координат та геометричні параметри цього об’єкта (площу, конфігурацію), а третій правовий блок – форму власності (державна, комунальна, приватна) або форму користування (оренда тощо). Отже, в системі кадастрів різновидним є другий блок, який характеризує специфічні якісні, технічні та економічні показники кадастрових об’єктів [3].

Висновки        

В Україні призначення кадастру, його структура мінялися відповідно до політико-економічної ситуації. Кілька століть поспіль Україна переживала земельні реформи, які суттєво міняли зміст та форми кадастру. Перші реформи здійснювалися, коли Україна входила до складу Російської та Австро-Угорської імперій. Потім вона була складовою імперії, яка називалася СРСР. Остання реформа здійснюється тепер — у роки, коли Україна набула статусу незалежної держави.

1. Магазинщиков Т.П. Земельний кадастр: підручник. – Львів: Світ, 1991. – 452с.

2. Перович І. Концепція побудови кадастрової системи України. Геодезія, картографія і аерофотознімання. Національний університет “Львівська політехніка”. Вип.73. 2010, С. 99-101.

3. Калинич І.В. Сучасний землеустрій і кадастр в Закарпатті, оцінка землі і нерухомості. Мат. 69-ї конф. професорсько-викладацького складу (25-26лютого 2015р.).ДВНЗ  “Ужгородський національний університет ”, С.14-19.